LA POLITIQUE DE L’UNION EUROPEENNE FACE A LA CRISE EN REPUBLIQUE CENTRAFRICAINE

4 Apr

L’Union européenne (UE) a annoncé mardi 1er avril 2014 le lancement officiel de son opération militaire en République centrafricaine (RCA) : EUFOR-RCA1. Celui-ci intervient après des mois de difficiles tractations, de demandes réitérées de la France et même, fait rarissime, d’un rappel à l’ordre du Secrétaire général de l’ONU. La procédure n’est pourtant pas complexe au point d’expliquer la lenteur de cette mise en œuvre. Toutefois, le mécanisme demeure méconnu et l’étude de la genèse de l’EUFOR-RCA offre l’occasion de l’expliquer.

Le préambule du traité sur l’Union européenne actuellement en vigueur, celui de Lisbonne, signé en 2007, affirme que les États membres de l’UE sont « résolus à mettre en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune […] afin de promouvoir la paix, la sécurité et le progrès en Europe et dans le monde2.» L’UE dispose même d’une « politique de sécurité et de défense commune » (PSDC) qui « assure à l’Union une capacité opérationnelle s’appuyant sur des moyens civils et militaires3.» En dépit de ces dispositions institutionnelles dépourvues d’ambiguïté, les États membres de l’UE ne manifestent guère d’empressement à intervenir en RCA.
En réalité, l’UE fait montre d’une perception distancée des menaces sises en Afrique sub-saharienne. En atteste  le concept stratégique adopté le 12 décembre 20034 (et reconduit en 20085) à Bruxelles par les États membres. La priorité y est donnée au voisinage immédiat :
« Même à l’ère de la mondialisation, la géographie garde toute son importance. Il est dans l’intérêt de l’Europe que les pays situés à ses frontières soient bien gouvernés. Les voisins engagés dans des conflits violents, les États faibles où la criminalité organisée se répand, les sociétés défaillantes ou une croissance démographique explosive aux frontières de l’Europe constituent pour elle autant de problèmes. Si elle accroît notre sécurité, l’intégration des États adhérents aura également pour effet de rapprocher l’Union européenne des zones de troubles. Notre tâche doit être de promouvoir, à l’Est de l’Union européenne et aux frontières du bassin méditerranéen, un ensemble de pays bien gouvernés avec lesquels nous pourrons avoir des relations étroites, fondées sur la coopération6.»

L’Afrique centrale ne semble donc pas faire partie du périmètre prioritaire de la PESC. Toutefois le document précité recense, parmi les principales menaces planant sur l’UE  et contre lesquelles elle lutte : la déliquescence des États et les conflits régionaux, ainsi que le terrorisme et le crime organisé. Tous ces risques se retrouvent bien dans la crise centrafricaine. Et, comme l’explique toujours le même document,
« notre concept traditionnel d’autodéfense (jusqu’à la guerre froide et pendant toute sa durée) reposait sur la menace d’une invasion. Face aux nouvelles menaces, c’est à l’étranger que se situera souvent la première ligne de défense. Les nouvelles menaces sont dynamiques. Les risques de prolifération augmentent avec le temps ; si rien n’est entrepris contre eux, les réseaux terroristes deviendront encore plus dangereux. La faillite des États et la criminalité organisée se répandent si on néglige d’y remédier, ainsi que nous l’avons constaté en Afrique de l’Ouest. Cela signifie que nous devons être prêts à agir avant qu’une crise se produise. Il n’est jamais trop tôt pour prévenir des conflits et des menaces. »
À ces propos d’une lucidité et d’une fermeté admirables, il convient d’ajouter le volontarisme du premier paragraphe de l’article 21 du traité de Lisbonne :
« l’action de l’Union sur la scène internationale repose sur les principes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son élargissement et qu’elle vise à promouvoir dans le reste du monde : la démocratie, l’État de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international. »

A priori donc, nombre de facteurs devraient amener l’UE à s’engager dans la résolution de la crise en RCA. Les menaces recensées et les principes bafoués dans ce pays font partie de ceux identifiés comme appelant une intervention : la RCA est un État failli, en proie à de graves atteintes aux droits de l’Homme et où les populations ont besoin d’être protégées. Or, comme au Mali au début de l’année 20137, l’UE se montre très réticente vis-à-vis d’une intervention militaire. En vertu de l’analyse selon laquelle développement, paix et sécurité sont interdépendants, l’UE ne croit qu’en une politique intégrée8 combinant une aide matérielle substantielle (de l’ordre de 200 millions d’euros dans le cas de la RCA9) et une participation (beaucoup plus mesurée) à la sécurité. Ce qu’elle vient de rappeler à l’occasion du 4e Sommet UE-Afrique réuni à Bruxelles les 2 et 3 avril 2014 sur le thème : Investir dans les personnes, pour la prospérité et pour la paix :
« Sans la paix et la sécurité, il ne saurait y avoir de développement ni de prospérité. En Afrique et en Europe, les conflits et l’instabilité peuvent ruiner tous les efforts que nous faisons pour réduire la pauvreté et accélérer la croissance10.»

Des mois durant, Paris tenta de mobiliser la communauté internationale en faveur de la population centrafricaine. Le Conseil de sécurité de l’ONU finit par opter pour une action significative le 5 décembre 2013 (résolution n° 2127) et la France déclencha l’opération militaire Sangaris. Les autorités françaises n’entendaient agir seules en soutien à la Mission internationale de soutien à la Centrafrique11 (MISCA) et poursuivirent leurs efforts pour impliquer les États de l’UE, faisant inlassablement valoir la conformité de la situation avec les principes et les objectifs de la PESC.
L’insistance de la France amena le Conseil européen12 à prendre - à l’unanimité, comme c’est, au terme de l’article 24 du traité de Lisbonne13, la règle sur ce type de sujets - une position claire dans le relevé de conclusions de ses travaux des 19 et 20 décembre 2013 : « Extrêmement préoccupé par la crise en République centrafricaine, qui ne cess[ait] d’empirer, et par les graves conséquences qu’elle entraîn[ait] sur le plan humanitaire et des droits de l’homme [il] se félicit[ait] de l’intervention militaire décisive de la France, fondée sur la résolution 2127 (2013) du Conseil de sécurité des Nations unies, qui vient en appui aux forces africaines afin de contribuer à rétablir la sécurité, ainsi que de la détermination sans faille de ses partenaires africains en faveur de la stabilisation de la situation.» Il affirmait « la disponibilité de l’UE à examiner l’utilisation des instruments pertinents pour contribuer aux efforts en cours visant à la stabilisation du pays, y compris dans le cadre de la PSDC, dans ses deux dimensions militaire et civile14.»
Le Conseil européen invitait «  la Haute Représentante à présenter une proposition à cet égard afin que le Conseil « Affaires étrangères » puisse prendre une décision en janvier 2014 ». Ceci, en vertu de l’article 27 du traité de Lisbonne :
« Le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui préside le Conseil des affaires étrangères, contribue par ses propositions à l’élaboration de la politique étrangère et de sécurité commune et assure la mise en œuvre des décisions adoptées par le Conseil européen et le Conseil15.»

La procédure était enclenchée : l’Union avait défini une politique à suivre sur le dossier centrafricain. Et ceci, conformément à la démarche prévue par le traité de Lisbonne. Pour commencer, le Conseil européen, qui « conduit la politique étrangère et de sécurité commune a) en définissant les orientations générales16», « identifie les intérêts et objectifs stratégiques de l’Union17» et « définit les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense18.» Le cas échéant, « il adopte les décisions nécessaires19.» À l’étape suivante, « les États membres se concertent au sein du Conseil européen et du Conseil20 sur toute question de politique étrangère et de sécurité présentant un intérêt général, en vue de définir une approche commune21.» Enfin, « lorsqu’une situation internationale exige une action opérationnelle de l’Union, le Conseil adopte les décisions nécessaires. Elles fixent leurs objectifs, leur portée, les moyens à mettre à la disposition de l’Union, les conditions relatives à leur mise en œuvre et, si nécessaire, leur durée22.»
En conséquence, furent adoptés, le 20 janvier 2014, une position commune et un concept de gestion de crise23. L’UE se disait à nouveau « vivement préoccupée par l’insécurité et l’instabilité extrême observées en République centrafricaine, tout particulièrement depuis les attaques du 5 décembre 2013 qui [avaient] causé de très nombreuses pertes civiles, des déplacements massifs de populations, de nombreuses violations graves de droits de l’Homme et une aggravation dramatique de la situation humanitaire24.» Elle exprimait « sa préoccupation face au risque de voir le conflit centrafricain affecter les pays voisins de la RCA25.» Elle saluait « l’action de l’Union africaine, à travers le déploiement rapide de la […] MISCA, et le soutien apporté à celle-ci par l’opération française Sangaris, conformément à la résolution 2127 (2013) du Conseil de sécurité des Nations unies26.» Elle constatait que « ces efforts conjugués [avaient] permis des progrès sécuritaires qu’il conv[enait] de consolider, condition indispensable au retour de la stabilité dans le pays27.» « Convaincu de l’importance de soutenir les efforts africains en RCA et d’y renforcer l’engagement européen dans le cadre de son approche globale28», le Conseil marquait « son accord politique sur la perspective d’une opération militaire PSDC et a[vait] approuvé le concept de gestion de crise à cette fin29.» L’opération décidée « contribuera[it] par un appui temporaire, pour une période pouvant aller jusqu’à 6 mois, à fournir un environnement sécurisé, dans la région de Bangui, en vue de passer le relais à l’UA30.»

Il s’agit d’une mission de protection des populations civiles et d’aide humanitaire ainsi que de soutien au processus politique et à la reconstruction économique du pays. Elle s’inscrit donc bien dans les objectifs de la PESC :
« L’Union définit et mène des politiques communes et des actions et œuvre pour assurer un haut degré de coopération dans tous les domaines des relations internationales afin :
a) de sauvegarder ses valeurs, ses intérêts fondamentaux, sa sécurité, son indépendance et son intégrité ;
b) de consolider et de soutenir la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme et les principes du droit international ;
c) de préserver la paix, de prévenir les conflits et de renforcer la sécurité internationale […]31» ;
tout comme elle correspond aux missions et aux moyens de la PSDC :
« La politique de sécurité et de défense commune fait partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune. Elle assure à l’Union une capacité opérationnelle s’appuyant sur des moyens civils et militaires. L’Union peut y avoir recours dans des missions en dehors de l’Union afin d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la charte des Nations unies. L’exécution de ces tâches repose sur les capacités fournies par les États membres32.»
« Les États membres mettent à la disposition de l’Union, pour la mise en œuvre de la politique de sécurité et de défense commune, des capacités civiles et militaires pour contribuer aux objectifs définis par le Conseil33.»
« Les missions […] dans lesquelles l’Union peut avoir recours à des moyens civils et militaires, incluent les actions conjointes en matière de désarmement, les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de conseil et d’assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix, les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits. Toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire34.»

« L’action de l’Union sur la scène internationale repose sur […] le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international35» et l’UE « favorise des solutions multilatérales aux problèmes communs, en particulier dans le cadre des Nations unies36. » Aussi, pour répondre à l’obligation de conformité au droit international, EUFOR-RCA est régie par la résolution 2134 du Conseil de sécurité des Nations unies. Prise sous chapitre VII, elle fut adoptée, à la demande de l’UE, le 28 janvier 2014. EUFOR-RCA pouvait désormais voir juridiquement le jour, ce qui fut fait le 10 février 201437. Le commandement en fut confié au général français Pontiès. La planification stratégique doit en être assurée par l’état-major opérationnel européen de Larissa, en Grèce.

Fin janvier 2014 l’Union européenne avait mobilisé une aide financière totale de 200 millions d’euros au profit de la RCA (dont 25,9 millions d’euros pour la MISCA)38. Mais, comme les analystes et les parlementaires français l’ont plusieurs fois souligné depuis le 5 décembre 2013, la participation militaire des États membres demeure très limitée car il n’y a pas unanimité pour aider la France. Cela en dépit des demandes réitérées de Paris, notamment du rappel à l’ordre publié par le ministre des Affaires étrangères et le ministre de la Défense le 14 mars 2014 :
« L’Union européenne s’était engagée, le 10 février, à déployer une opération militaire en soutien aux efforts internationaux pour stabiliser la RCA. À ce jour, en dépit des contributions annoncées par quelques États européens, force est de constater que le compte n’y est pas. Si un effort supplémentaire n’est pas réalisé très rapidement, il ne sera pas possible de lancer, comme prévu, cette opération indispensable la semaine prochaine. L’Union européenne doit assumer ses responsabilités en matière de sécurité internationale. La France appelle vigoureusement ses partenaires à s’en donner les moyens39.»

Une semaine plus tard, le Secrétaire général de l’ONU se montrait tout aussi ferme à l’occasion de la réunion du Groupe de contact international pour la RCA, à Brazzaville, le 21 mars 2014 :
« L’Union européenne n’a toujours pas déployé les 1 000 effectifs promis (EUFOR RCA). J’invite instamment les États membres de l’Union européenne à fournir le reste des troupes et des moyens logistiques nécessaires au déploiement de la force40.»

L’UE lança officiellement l’EUFOR-RCA le 1er avril 201441. Le compte-rendu publié par le quotidien Le Monde est édifiant. Ce fut « un véritable chemin de croix », selon l’expression d’un diplomate à Paris, et les mécanismes institutionnels n’y sont pour rien. Cela résulte avant tout d’une absence de volonté politique partagée. Rappelons qu’il s’agit de déployer « quelque 650 hommes sur le terrain dont 120 gendarmes, 850 en tout – la différence étant versée dans les états-majors42. » Or, « la mission n’a été bouclée qu’avec l’aide de la Géorgie, non membre de l’UE, qui envoie 150 soldats, le plus gros contingent. Personne ne voulait les transporter. Ce sont finalement les Britanniques, soucieux d’adresser un signal à Vladimir Poutine dans la crise ukrainienne, qui le feront. Les grands pays européens se sont joints tardivement aux Estoniens et aux Lettons, volontaires de la première heure. Le nouveau premier ministre italien, Matteo Renzi, a fait un geste en acceptant de financer les travaux d’installation à Bangui. Réticente, l’Allemagne, sous l’impulsion de sa nouvelle ministre de la Défense, Ursula von der Leyen, mettra finalement deux avions de transport. La Suède va convoyer les soldats estoniens. La Pologne envoie des gendarmes43.» Moyennant quoi, EUFOR-RCA « se déploiera à partir de la fin avril au mieux. Elle pourra soulager la force Sangaris sur l’aéroport de Bangui. Si les effectifs sont complétés, deux quartiers de la capitale centrafricaine pourraient aussi être sécurisés comme prévu au départ44.» Il semble donc difficile de suivre la représentante de la diplomatie de l’UE, Catherine Ashton, lorsqu’elle déclare : « le lancement de cette opération démontre la volonté de l’UE de participer pleinement aux efforts internationaux pour rétablir la stabilité et la sécurité à Bangui et dans l’ensemble de la République centrafricaine45.» On n’ose imaginer ce qu’il en serait si l’UE n’avait pas la volonté de “participer pleinement“ !
Paris et Berlin semblent en avoir conscience, du moins à lire la tribune commune publiée dans Le Monde et la Frankfurter Allgemeine Zeitung, le 2 avril 2014, par les ministres de la Défense allemande, Ursula von der Leyen, et français, Jean-Yves Le Drian. Le couple franco-allemand, moteur de la construction européenne, paraît décidé à provoquer un sursaut lorsqu’ils écrivent : « en situation de crise, l’engagement de moyens militaires ne remplace certainement pas les solutions politiques, mais il contribue à stabiliser des États fragiles, à protéger les populations, et, au final, à créer ainsi les conditions essentielles pour reconstruire et démocratiser un pays46.»

Pendant que ces atermoiements perdurent, la violence et l’instabilité persistent en RCA…

 

Patrice Gourdin, professeur de géopolitique à l’Ecole de l’Air et enseignant à Sciences Po Aix
1. EUFOR est la contraction anglaise pour European Union Force (“Force de l’Union européenne“, en français). Elle sert de nom générique pour désigner certaines opérations militaires menées par des troupes de l’Union européenne mandatées par l’ONU.
2. Le paragraphe 5 de l’article 3 stipule : «  Dans ses relations avec le reste du monde, l’Union affirme et promeut ses valeurs et ses intérêts et contribue à la protection de ses citoyens. Elle contribue à la paix, à la sécurité, au développement durable de la planète, à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples, au commerce libre et équitable, à l’élimination de la pauvreté et à la protection des droits de l’homme, en particulier ceux de l’enfant, ainsi qu’au strict respect et au développement du droit international, notamment au respect des principes de la charte des Nations unies. »
3. Traité de Lisbonne, Article 42, paragraphe 1.
4. Une Europe sûre dans un monde meilleur. Stratégie européenne de sécurité, Bruxelles, 12 décembre 2003.
URL : http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIFR.pdf
5. Rapport sur la mise en œuvre de la stratégie européenne de sécurité. Assurer la sécurité dans un monde en mutation, Bruxelles, 11 décembre 2008,
URL : http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/FR/reports/104632.pdf
6. Une Europe sûre…, op. cit. Souligné par nous.
7. Cf. Patrice Gourdin, « L’Union européenne et le conflit malien », Études Géostratégiques, 30 avril 2013.
URL : http://etudesgeostrategiques.com/2013/04/30/lunion-europeenne-et-le-conflit-malien/
8. Dans le prolongement du premier sommet Afrique-Union européenne qui s’était tenu au Caire en 2000, l’Union européenne conclut en décembre 2007 un « Partenariat stratégique » avec le continent, représenté par l’Union africaine.
« Les quatre principaux objectifs du présent partenariat stratégique à long terme sont les suivants :
i) Renforcer le partenariat politique Afrique-UE […]
ii) Renforcer et promouvoir la paix, la sécurité, la gouvernance démocratique et les droits de l’homme, les libertés fondamentales, l’égalité entre les femmes et les hommes, un développement économique durable, y compris l’industrialisation, ainsi que l’intégration régionale et continentale en Afrique[…]
iii) Coopérer pour promouvoir et soutenir un système de multilatéralisme efficace […]
iv) […] habiliter les acteurs non étatiques à jouer un rôle actif dans les processus de développement, de consolidation de la démocratie, de prévention des conflits et de reconstruction après un conflit […] »
URL : http://www.africa-eu-partnership.org/sites/default/files/documents/02-eas2007_joint_strategy_fr.pdf
L’UE a décidé en 2004 de créer la “facilité de soutien à la paix pour l’Afrique“ (APF : African Peace Facility), devenue l’instrument principal de mise en œuvre du partenariat Afrique-UE pour la paix et la sécurité. L’APF associe le financement à court terme de mesures de résolution de crise à un soutien à plus long terme du renforcement des capacités africaines en matière de paix et de sécurité. L’APF soutient l’Union africaine et les organisations régionales africaines qui ont un mandat dans les domaines de la paix et de la sécurité. Ses activités se divisent entre trois catégories : le soutien financier des opérations de soutien à la paix menées sous commandement africain ; la mise en œuvre de l’“architecture africaine de paix et de sécurité“ voulue par l’Union africaine ; et le renforcement du dialogue politique sur les défis à relever en matière de paix et de sécurité.
9. Fiche d’information la Commission européenne, 25 mars 2014.
URL : http://ec.europa.eu/echo/files/aid/countries/factsheets/car_fr.pdf
10. Communiqué final, 3 avril 2014
URL : http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/142101.pdf
11. Le Conseil de sécurité de l’ONU, par la résolution 2121 du 10 octobre 2013, approuva sur le principe la décision prise par l’Union africaine de déployer en RCA une nouvelle opération de soutien à la paix appuyée sur des contingents africains (3 600 hommes de la Communauté économique des États d’Afrique centrale-CÉÉAC) : la Mission internationale de soutien à la Centrafrique (MISCA). Alors que la situation s’était gravement détériorée et que la crise risquait de déstabiliser la région, le Conseil de sécurité de l’ONU adopta la résolution 2127, le 5 décembre 2013. Placé sous Chapitre VII (celui qui autorise le recours à la coercition), le texte préconise une solution politique, mais autorise l’appui de la France au déploiement de la MISCA, qui prit le relais de la Mission de consolidation de la paix en République Centrafricaine (MICOPAX), le 19 décembre 2013.
12. « Le Conseil européen est composé des chefs d’État ou de gouvernement des États membres, ainsi que de son président et du président de la Commission. Le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité participe à ses travaux. » Traité de Lisbonne, Article 15, paragraphe 2.
13. « […] La politique étrangère et de sécurité commune est soumise à des règles et procédures spécifiques.
Elle est définie et mise en œuvre par le Conseil européen et le Conseil, qui statuent à l’unanimité, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement […] » Ibidem, Article 24, paragraphe 1.
14. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/140267.pdf
15. Traité de Lisbonne, Article 27, paragraphe 1.
16. Ibidem, Article 25.
17. Ibidem, Article 22.
18. Ibidem, Article 26.
19. Ibidem.
20. « Le Conseil est composé d’un représentant de chaque État membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de l’État membre qu’il représente et à exercer le droit de vote.» Ibidem. Article 15, paragraphe 2.
21. Ibidem, Article 32.
22. Ibidem, Article 28.
23. http://www.eu-un.europa.eu/articles/fr/article_14486_fr.htm
24. Ibidem.
25. Ibidem.
26. Ibidem.
27. Ibidem.
28. Ibidem.
29. Ibidem.
30. Ibidem.
31. Traité de Lisbonne, Article 21.
32. Traité de Lisbonne, Article 42, Paragraphe 1.
33. Ibidem, Paragraphe 3.
34. Ibidem, Article 43, Paragraphe 1.
35. Ibidem, Article 21.
36. Ibidem.
37. Décision 2014/73/PESC du Conseil du 10 février 2014 relative à opération militaire de l’Union européenne en République centrafricaine (EUFOR RCA)
URL : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2014:040:0059:0062:FR:PDF
38. http://eeas.europa.eu/statements/docs/2014/140117_03_en.pdf
39. http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/vues/Kiosque/FranceDiplomatie/kiosque.php?fichier=bafr2014-03-14.html#Chapitre1
40. http://www.un.org/News/fr-press/docs/2014/SGSM15724.doc.htm
41. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/FR/foraff/142050.pdf
42. Nathalie GUIBERT, « La Géorgie, plus gros contingent des forces européennes en RCA », Le Monde, 2 avril 2014.
43. Ibidem. Souligné par nous.
44. Ibidem.
45. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/FR/foraff/142050.pdf
46. « Il est de notre intérêt que l’Afrique se développe pacifiquement », Le Monde, 2 avril 2014.

 

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