« The new Memorandum of Understanding constitutes the single largest pledge of military assistance in U.S. history » : c’est ainsi que Barack Obama décrit le nouvel accord américano-israélien d’assistance militaire, signé par son administration le 14 septembre 2016, renouvelant et renforçant pour une période de dix ans l’engagement financier de son pays en faveur de la sécurité de l’État hébreu[1]. Le président américain se présente ainsi comme le fidèle continuateur de la « relation spéciale » unissant depuis de nombreuses années son pays à l’État d’Israël. Cette démarche doit bien entendu être mise en perspective avec le fait que Barack Obama a été vivement critiqué tout au long de sa présidence pour sa politique vis-à-vis de l’État hébreu[2]. D’ailleurs, cette volonté du président américain de reconquérir l’électorat pro-israélien, en pleine période de campagne présidentielle pour la démocrate Hillary Clinton, a plutôt bien fonctionné médiatiquement dans la mesure où le nouvel accord a été très majoritairement présenté comme une preuve sans précédent de l’engagement américain envers l’allié israélien[3].
Pourtant, peu de temps après la conclusion de ce mémorandum d’entente, de nombreuses voix, aussi bien américaines qu’israéliennes, se sont élevées afin d’en dénoncer les conséquences potentiellement désastreuses pour l’industrie israélienne de défense et de sécurité. En effet, derrière la somme inédite de 38 milliards de dollars d’assistance militaire promise au gouvernement israélien, le nouvel accord comporte des clauses remettant profondément en cause les avantages obtenus précédemment par l’État hébreu[4]. Si les Israéliens ne sont pas les seuls à bénéficier d’une assistance militaire de la part de Washington, leur statut est en revanche unique au sein de cette politique américaine : ils sont par exemple les seuls à pouvoir réinvestir une partie de cette aide financière dans leur propre industrie d’armement[5]. Or, c’est notamment cette possibilité, qui a permis à l’industrie militaire israélienne de se hisser parmi les leaders mondiaux, qui est aujourd’hui remise en cause par le nouvel accord d’assistance militaire. De ce fait, nombreux sont ceux qui accusent l’administration Obama de mettre en péril la sécurité d’Israël, mais aussi sur le long terme son économie et sa politique étrangère[6]. Cependant, comme nous le verrons, les précédents accords d’assistance militaire n’étaient pas non plus entièrement bénéfiques pour l’État hébreu, remettant tout particulièrement en cause son indépendance stratégique[7].
Finalement, dans quelle mesure le nouveau mémorandum d’entente américano-israélien risque-t-il d’accentuer des effets pervers, à l’œuvre depuis déjà quelques décennies, pouvant fortement affaiblir l’État d’Israël ? Tout d’abord, à travers un retour historique sur l’assistance militaire américaine en faveur de l’État hébreu, nous montrerons que cette politique a eu sur ce dernier des effets plutôt contrastés (I). Puis, analysant le nouvel accord d’assistance militaire conclu entre les deux pays, nous évaluerons ses conséquences potentiellement très négatives pour l’industrie israélienne de défense et de sécurité, mais aussi sur le long terme pour la sécurité, la politique étrangère et l’économie de l’État hébreu (II).
Retour historique sur une assistance militaire américaine aux effets plutôt contrastés pour l’État d’Israël
Afin de mieux appréhender les conséquences relatives au nouveau mémorandum d’entente américano-israélien, nous devons au préalable nous pencher sur l’histoire de l’assistance militaire américaine en faveur de l’État hébreu, de ses origines jusqu’à nos jours.
Origine, fonctionnement et évolution de l’assistance militaire américaine en faveur de l’État hébreu : une relation unique au sein de l’histoire diplomatique américaine
Se rendant compte qu’Israël pourrait constituer un précieux allié contre l’expansion soviétique au Moyen-Orient et constatant la fin de l’alliance franco-israélienne, les États-Unis entament, à partir de la guerre des Six Jours (1967), un important rapprochement avec l’État hébreu[8]. Très rapidement, les deux pays constituent une réelle alliance stratégique et développent même une véritable relation d’amitié dans la mesure où l’opinion publique américaine soutient massivement le jeune État d’Israël[9]. Puis, soucieux d’assurer la sécurité de son allié israélien, surtout après la guerre du Kippour (1973), Washington s’engage dès 1974 à aider l’État hébreu dans son objectif de « Qualitative Military Edge » : la nécessité d’acquérir ou de produire des armes nettement supérieures à celles de ses voisins. Afin de remplir cet objectif, les États-Unis décident alors d’attribuer au gouvernement israélien une aide financière annuelle destinée au renforcement de ses capacités militaires[10]. Comment fonctionne alors cette aide financière à vocation militaire ?
En fait, cette dernière s’incarne principalement dans le programme FMF (Foreign Military Financing), instrument à travers lequel Washington attribue annuellement à Israël, mais aussi à d’autres pays, une somme destinée à être dépensée dans l’acquisition de matériels militaires américains[11]. Une fois cette somme reçue, le gouvernement israélien se retrouve face à plusieurs possibilités afin de procéder à ses achats. Premièrement, les autorités israéliennes peuvent passer par le programme FMS (Foreign Military Sales) : il s’agit de contrats d’armement conclus indirectement à travers le gouvernement américain[12]. Deuxièmement, elles ont un accès privilégié à l’industrie d’armement américaine à travers le programme DCS (Direct Commercial Sales) : il s’agit cette fois-ci de contrats d’armement conclus directement auprès des entreprises[13]. A tous ces dispositifs, s’ajoutent les fonds attribués occasionnellement au gouvernement israélien pour certains projets d’armement conjoints ou non[14]. L’État hébreu est donc au cœur d’un système d’aide financière à vocation militaire institutionnalisé et stable à même de renforcer ses capacités militaires.
Cependant, l’assistance militaire américaine en faveur d’Israël n’est pas restée figée depuis 1974 : elle a en fait connu de nombreuses évolutions. Tout d’abord, concernant la somme attribuée annuellement au gouvernement israélien, cette dernière n’a cessé d’augmenter, atteignant 3,1 milliards de dollars en 2016, soit 20% des dépenses militaires israéliennes[15]. Ensuite, à partir de 1985, la totalité de cette aide financière à vocation militaire prend la forme d’une subvention et non plus partiellement d’un prêt[16]. Enfin, évènement majeur, à partir de 1988, l’État hébreu devient le seul partenaire des États-Unis à bénéficier du programme OSP (Off-Shore Procurement), lui permettant de dépenser 26,3% de cette aide financière dans sa propre industrie d’armement[17]. En tout, les Israéliens ont alors reçu à travers l’assistance militaire américaine plus de 70,5 milliards de dollars et ont attiré à eux-seuls en 2016 plus de 53% de l’aide financière américaine à vocation militaire[18]. Finalement, l’État hébreu bénéficie clairement d’un statut spécial au sein de l’histoire diplomatique des États-Unis.
Une assistance militaire américaine aux effets contrastés pour l’État d’Israël : entre renforcement militaro-industriel et perte d’indépendance stratégique
Quel bilan peut-on tirer de l’assistance militaire américaine en faveur de l’État hébreu ? Tout d’abord, nous pouvons affirmer que l’engagement financier des États-Unis a été jusqu’à nos jours très positif pour la sécurité de l’État d’Israël. En effet, utilisant l’aide financière de Washington afin de se fournir en armements « made in U.S. » de très haute qualité, les Israéliens ont pu équiper leur armée à moindres frais et respecter leur sacro-saint objectif de « Qualitative Military Edge »[19]. Sans le soutien financier des États-Unis, dans la mesure où il n’aurait pas pu supporter un niveau de dépenses militaires suffisant, l’État hébreu aurait certainement connu de très importantes difficultés à maintenir des capacités militaires nettement supérieures à celles de ses voisins[20]. De ce fait, l’assistance militaire américaine a réellement permis aux Israéliens de se renforcer militairement. Ensuite, cela leur a aussi permis de poursuivre le développement de leur propre industrie d’armement. En effet, réalisant des économies budgétaires grâce à l’aide financière américaine et pouvant investir localement une partie de cette dernière à travers le programme OSP, les autorités israéliennes ont pu injecter d’importantes sommes dans leur industrie de défense et de sécurité, conduisant cette dernière à réaliser des économies d’échelle et à développer des équipements très sophistiqués sur des marchés de niche[21]. Il faut aussi ajouter à cela les nombreux projets d’armement conjoints israélo-américains qui ont permis à l’industrie d’armement israélienne de recevoir des financements supplémentaires et des transferts de technologie[22]. Ainsi, l’assistance militaire américaine a considérablement contribué au développement du complexe militaro-industriel israélien, aujourd’hui de renommée mondiale.
Cependant, le soutien financier américain a aussi eu des conséquences très négatives pour Israël, remettant tout particulièrement en cause son objectif d’indépendance stratégique, fondé sur le développement d’une industrie d’armement locale capable de subvenir à tous les besoins de Tsahal[23]. Pourquoi cela ? Premièrement, perfusé gratuitement en armements pendant de nombreuses années, le gouvernement israélien ne peut plus réellement se passer de l’aide financière américaine afin d’équiper Tsahal, sous peine de faire exploser son budget militaire[24]. Deuxièmement, en réduisant considérablement le nombre de ses commandes locales au profit de l’industrie d’armement américaine, le gouvernement israélien a en fait poussé sa propre industrie militaire à se spécialiser dans quelques secteurs de pointe et à délaisser la production de systèmes d’armes complets, le rendant finalement dépendant des États-Unis afin de s’équiper en armements stratégiques, tels que les avions de combat[25]. En réalité, grand habitué de la diplomatie des armes, Washington a tout mis en œuvre afin que l’État hébreu développe une relation de dépendance à son égard, dans le but de mieux contrôler sa politique, à la fois intérieure et extérieure[26]. Finalement, cette dépendance aux décisions américaines remet véritablement en cause l’indépendance stratégique d’Israël et le rend de surcroît vulnérable à un potentiel revirement diplomatique de la part des États-Unis. Au regard de tous ces éléments, nous pouvons dès lors nous questionner sur les futures conséquences du nouvel accord d’assistance militaire.
Un nouvel accord d’assistance militaire aux conséquences de long terme potentiellement désastreuses pour l’État d’Israël
Montrant tout d’abord que ce nouveau mémorandum d’entente constitue un coup dur pour l’industrie israélienne de défense et de sécurité, nous verrons ensuite que cela peut avoir sur le long terme de graves conséquences pour la sécurité, la diplomatie et l’économie d’Israël.
Une somme inédite masquant pourtant un avenir fortement assombri pour l’industrie israélienne de défense et de sécurité
Comme nous l’avons vu précédemment, dès la signature du nouvel accord d’assistance militaire entre Israël et les États-Unis, tous les yeux étaient rivés sur le montant inédit promis au gouvernement israélien pour la période 2018-2028 : 38 milliards de dollars. Ainsi, avec une augmentation de 8 milliards de dollars par rapport au précédent mémorandum d’entente conclu par l’administration Bush en 2007, le Premier ministre Benyamin Netanyahou peut véritablement être satisfait[27]. En effet, le ministère de la défense peut désormais programmer sa politique sur le long terme, tout en sachant qu’il aura à sa disposition, bien que dans une période de fortes restrictions budgétaires, des moyens financiers accrus afin de relever les défis à venir[28]. Pourtant, de nombreuses voix se sont élevées afin de dénoncer ce nouvel accord d’assistance militaire, l’accusant de mettre en danger l’industrie israélienne de défense et de sécurité : qu’en est-il ?
Au sein du nouveau mémorandum d’entente, deux éléments risquent de mettre à mal l’industrie d’armement israélienne. Premièrement, en raison de la hausse de l’aide financière américaine, il est probable que le ministère de la défense se détourne un peu plus de l’industrie militaire locale, préférant plutôt passer commande aux États-Unis[29]. Deuxièmement, dans la mesure où le programme OSP est amené à disparaître progressivement au cours des dix prochaines années, l’industrie israélienne de défense et de sécurité est certaine de se retrouver confrontée prochainement à une réduction drastique de ses financements[30]. Pour ces deux raisons, une crise au sein du secteur israélien de l’armement semble inévitable. Le complexe militaro-industriel israélien pourrait-il néanmoins s’en relever ?
Les plus grandes entreprises parviendront certainement à s’adapter mais cela risque de ne pas être le cas pour la myriade d’entreprises de plus petite taille[31]. Tout d’abord, concernant les plus grandes entreprises, plusieurs éléments sont en leur faveur. En effet, leurs revenus reposant principalement sur l’exportation, une réduction des commandes locales pourrait être finalement assez bien surmontée. De plus, de telles entreprises pourraient ouvrir des filiales aux États-Unis ou bien faire de la sous-traitance pour les entreprises américaines. En revanche, concernant les petites et moyennes entreprises, dépendant grandement du marché local et n’ayant pas les capacités nécessaires à la création de filiales, environ 50% d’entre elles pourraient disparaître. Cependant, le programme OSP prenant fin progressivement, le gouvernement israélien et le secteur de l’armement ont une chance de s’organiser afin d’amortir le choc. Mais dans tous les cas, le complexe militaro-industriel israélien est amené à profondément changer de visage.
Des conséquences potentiellement graves sur le long terme pour la sécurité, la diplomatie et l’économie de l’État hébreu
Au-delà du secteur de l’armement, le nouvel accord d’assistance militaire pourrait avoir sur le long terme de graves conséquences pour la sécurité, la diplomatie et l’économie de l’État hébreu. Pourquoi cela ? Commençons tout d’abord par la dimension sécuritaire. Premièrement, un complexe militaro-industriel fortement réduit signifierait pour Israël un affaiblissement quasi-irréversible de sa base industrielle et technologique de défense et donc de sa capacité à produire une partie de ses besoins militaires. Deuxièmement, en raison de la hausse de l’aide financière américaine, l’État hébreu semble irrémédiablement destiné à ne se reposer principalement que sur un seul fournisseur d’armements. Développant ainsi une dépendance accrue envers l’industrie d’armement américaine, les Israéliens perdraient ce qu’il leur reste d’indépendance stratégique et pourraient à tout moment se retrouver victimes d’un revirement diplomatique de la part de Washington, ce qui aurait bien entendu des conséquences sécuritaires dramatiques.
Ensuite, concernant la dimension diplomatique, un fort affaiblissement de l’industrie de défense et de sécurité pourrait remettre en cause toute la politique étrangère israélienne. Cette dernière reposant en effet essentiellement sur la diplomatie des armes, une perte de vitesse de l’industrie d’armement israélienne pourrait finalement faire perdre à l’État hébreu certains de ses principaux partenaires internationaux[32]. De plus, dans la mesure où Israël semble destiné à développer une dépendance accrue envers Washington, ce dernier pourra accentuer son contrôle sur la diplomatie des armes israélienne, cherchant par exemple à mettre fin aux relations israélo-chinoises en matière d’armement[33]. Finalement, le nouvel accord d’assistance représente un véritable danger pour la politique étrangère israélienne.
Enfin, concernant la dimension économique, dans la mesure où le secteur de l’armement se trouve être un moteur essentiel de l’économie israélienne, cette dernière pourrait durablement souffrir d’une crise au sein de l’industrie de défense et de sécurité. En effet, le secteur de l’armement représente à lui seul une part importante de l’économie israélienne : 12,1% des exportations, 32% de la production industrielle, 4,3% du PIB et enfin 50 000 travailleurs[34]. Cependant, l’importance du secteur de l’armement ne se limite pas seulement à son poids économique. En fait, porteur d’externalités positives pour de nombreux secteurs économiques de nature civile, notamment celui des hautes technologies, il se trouve plus ou moins directement à l’origine de 60% du PIB israélien[35]. Ainsi, en portant atteinte à l’industrie israélienne de défense et de sécurité, le nouvel accord d’assistance militaire pourrait irréversiblement remettre en cause le modèle économique de l’État hébreu.
Considérer l’assistance militaire américaine comme une politique totalement innocente, bénéficiant considérablement à la sécurité et au bien-être de l’État hébreu, n’est pas une position réaliste. En fait, véritable diplomatie des armes, l’assistance militaire américaine est avant tout destinée à accroître le contrôle de Washington sur les agissements de son allié israélien. Cependant, dans la mesure où ce dernier tirait tout de même fortement bénéfice de l’aide financière américaine, une certaine perte d’indépendance stratégique restait clairement acceptable. Néanmoins, nous pouvons aujourd’hui penser que cet équilibre a été remis en cause par le nouveau mémorandum d’entente, accentuant ainsi les effets pervers déjà présents au sein des précédents accords. Finalement, nous pouvons raisonnablement affirmer que le nouvel accord d’assistance militaire représente un véritable danger sur le long terme pour la sécurité, la diplomatie et l’économie de l’État d’Israël. Toutefois, compte tenu de l’élection de Donald Trump, la stricte application de ce nouveau mémorandum d’entente reste incertaine[36].
Benjamin Bignon, étudiant en Master 2 en 2016-2017
[1] « Statement by the President on the Memorandum of Understanding Reached with Israel », The White House, 14 septembre 2016, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/09/14/statement-president-memorandum-understanding-reached-israel (accès le 28/11/2016).
[2] Entretien de Tristan Hurel avec Frédéric Encel, « Quel avenir pour les relations israélo-américaines ? », Diplomatie, n°75, Juillet-Août 2015, pp.74-76.
[3] Bernard Avishai, « A Significant Deal between the U.S. and Israel », The New Yorker, 23 septembre 2016, http://www.newyorker.com/news/news-desk/a-significant-deal-between-the-u-s-and-israel (accès le 28/11/2016).
[4] Sam Sokol, « How Will Israeli Defense Firms Fare Under the New $38 Billion US Arms Deal ? », The Algemeiner, 5 octobre 2016, https://www.algemeiner.com/2016/10/05/how-will-israeli-defense-firms-fare-under-the-new-38-billion-us-arms-deal/ (accès le 28/11/2016).
[5] Jeremy M. Sharp, « U.S. Foreign Aid to Israel », Congressional Research Service, 2015, p.10.
[6] Julian Pecquet, « US aid to Israel takes a partisan turn », Al-Monitor, 20 septembre 2016, http://www.al-monitor.com/pulse/originals/2016/09/us-aid-israel-partisan-turn.html (accès le 28/11/2016).
[7] Pierre Razoux, Tsahal. Nouvelle histoire de l’armée israélienne, Perrin, 2008, pp.354-355.
[8] Frédéric Encel et François Thual, Géopolitique d’Israël, Seuil, 2011, p.141.
[9] Ibid. pp.143-145.
[10] Jeremy M. Sharp, op.cit., pp.5-8.
[11] Curt Tarnoff et Larry Nowels, « Foreign Aid : An Introductory Overview of U.S. Programs and Policy », Congressional Research Service, 2005, pp.12-13.
[12] Harvey G. Sherzer, Michael T. Janik et Allen B. Green, « Foreign Military Sales : a guide to the United States bureaucracy », The Journal of International Law and Economics, vol. 13, 1979, pp.560-563.
[13] « FMS vs. DCS », LMDefense, http://lmdefense.com/foreign-military-sales/fms-vs-dcs/ (accès le 28/11/2016).
[14] Jeremy M. Sharp, op.cit., pp.11-18.
[15] Ibid. p.9 et pp.33-35.
[16] Ibid. pp.33-35.
[17] Ibid. pp.10-11.
[18] Ibid. p.9 et p.33.
[19] Frida Berrigan, « Made in the U.SA. : American Military Aid to Israel », Journal of Palestine Studies, vol.38, n°3, 2009, p.9.
[20] Ceci est particulièrement vrai au milieu des années 1970 dans la mesure où l’État hébreu connaît une grave crise économique et voit ses dépenses militaires passer de 22 à 30% du PIB : représentant 50% de son budget militaire, l’aide financière américaine a donc véritablement été essentielle pour la poursuite de l’objectif de « Qualitative Military Edge », cf. Pierre Razoux, Tsahal. Nouvelle histoire…, op.cit., p.354.
[21] Jeremy M. Sharp, op.cit., pp.10-11.
[22] Ibid. pp.12-18.
[23] Ce choix des dirigeants israéliens de développer une industrie d’armement locale forte afin d’acquérir une véritable indépendance stratégique fait suite à la déception causée par la fin de l’alliance franco-israélienne et par l’embargo français sur les armes de 1967, cf. Timothy D. Hoyt, Military Industry and Regional Defense Policy : India, Iraq and Israel, Routeledge, 2006, p.135.
[24] Sharon Sadeh, « Israel’s Beleaguered Defense Industry », Middle East Review of International Affairs Journal, vol.5, n°1, 2001, p.69.
[25] Ibid. pp.70-71.
[26] Pierre Razoux, Tsahal. Nouvelle histoire…, op.cit., pp.354-355.
[27] Jeremy M. Sharp, op.cit., p.8.
[28] Le budget militaire israélien connaît en effet d’importantes restrictions depuis 2014, cf. « Israel defence & security report », Business Monitor International, rapport n°1, 2015, pp.13-15.
[29] Plus l’aide financière américaine est importante, plus le ministère de la défense israélien se détourne de l’industrie d’armement locale. Pour une description de ce phénomène, cf. Yoad Shefi et Asher Tishler, « The effects of the World defense industry and US military aid to Israel on the israeli defense industry : a differentiated products model », Defence and Peace Economics, vol.16, n°6, 2005, pp.427-448.
[30] Avec la fin du programme OSP, l’industrie israélienne de défense et de sécurité est amenée à perdre plus de 815 millions de dollars par an, cf. Zvi Zrahiya, « For Better or for Worse, the U.S.-Israel Military Aid Deal Was Netanyahu’s Baby », Haaretz, 20 septembre 2016, http://www.haaretz.com/israel-news/business/1.742772 (accès le 02/12/2016).
[31] Pour ce paragraphe, cf. Sam Sokol, op.cit.
[32] Par exemple, les relations israélo-azéries reposant essentiellement sur l’exportation d’armements par Israël, un affaiblissement de l’industrie d’armement israélienne pourrait finalement remettre en cause l’intérêt de l’Azerbaïdjan pour une telle alliance. Pour une analyse de la diplomatie des armes israélienne, cf. Aaron S. Klieman, « Israel’s Global Reach : Arms Sales as Diplomacy », Pergamon/Brassey’s, 1985.
[33] Plusieurs scandales aux États-Unis ont entouré la diplomatie des armes israélienne en direction de la Chine à partir de la fin de la Guerre froide : Washington décida alors de faire pression sur Israël afin de mettre un terme à ses relations avec la Chine en matière d’armement, cf. P.R. Kumaraswamy, « The Sino-Israeli Marriage : Washington, the Third ‘Other’ », China Report, vol.42, n°4, 2006, pp.393-403.
[34] Jacques Bendelac, « du dirigisme militaro-industriel au libéralisme civil : l’économie israélienne dans tous ses états », Politique étrangère, Printemps 2013, p.42 et Sarah Perez, Iran-Israël : une guerre technologique. Les coulisses d’un conflit invisible, Éditions François Bourin, 2015, p.78.
[35] Sarah Perez, op.cit., pp.79-82 et Frédéric Encel et François Thual, op.cit., p.109.
[36] Alors candidat à la présidentielle américaine, Donald Trump a en effet tenu des propos ambigus concernant ce nouveau mémorandum d’entente, laissant entendre une possible remise en cause de certaines clauses, cf. Jacob Kornbluh, « Trump’s Israel Advisers Issue Position Paper on Israel, Middle East Conflict », Haaretz, 2 novembre 2016, http://www.haaretz.com/world-news/u-s-election-2016/1.750692 (accès le 03/12/2016).
