Le Président de la République, chef des armées au titre de l’article 15 de notre Constitution, a ordonné le déclenchement d’une intervention militaire (sans déclaration de guerre) au Mali dans la nuit du 10 au 11 janvier 2013. Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, publié en 2008 (ci-après appelé Le Livre blanc), recensait sept principes directeurs pour tout engagement des forces armées françaises à l’étranger (dans le chapitre 3 : « La stratégie de sécurité nationale », p. 76). Leur mise en œuvre peut être vérifiée au fur et à mesure de la guerre qui vient de commencer.
1 – Caractère grave et sérieux de la menace contre la sécurité nationale ou la paix et la sécurité internationales.
- Al Qaida au Maghreb islamique-AQMI menace explicitement la France depuis de nombreuses années et a mené des actions contre ses ressortissants (enlèvements) et ses intérêts (attentats). La menace contre la sécurité nationale est donc avérée : « Quand on se réfère à la doctrine de ces groupes intégristes et singulièrement d’AQMI, la France est en ligne de mire » (Laurent Fabius, ministre des Affaires étrangères, 24 septembre 2012).
- AQMI ne fait mystère ni de sa volonté de renverser par les armes les régimes en place au Maghreb et au Sahel pour instaurer un califat salafiste, ni de sa participation - notamment par des actions terroristes - au djihad mondial. Les organisations alliées d’AQMI - Mouvement pour l’unicité et le jihad en Afrique de l’Ouest (MUJAO), Ansar Eddine, Boko Haram et Ansaru - partagent pour tout ou partie les mêmes objectifs.
- L’ONU estime que la situation « menace la paix, la sécurité et la stabilité des États de la région » (Conseil de sécurité, Résolution 2056 du 5 juillet 2012), « constitue une menace contre la paix et la sécurité internationales » (Conseil de sécurité, Résolution 2071 du 12 octobre 2012), » [fait] peser une grave menace, pour laquelle le temps presse, sur la population du Mali tout entier et la stabilité du Sahel, de l’Afrique en général et de la communauté internationale dans son ensemble » (Conseil de sécurité, Résolution 2085 du 20 octobre 2012).
- Par conséquent, la résolution 2056 prévoit des sanctions contre les groupes terroristes occupant le nord du Mali et la résolution 2085 demande à la communauté internationale d’ « aider les autorités maliennes à reprendre les zones du nord de [leur] territoire ». Réunis en urgence le 10 janvier 2013, lors du déclenchement de l’offensive djihadiste vers Mopti, « les membres du Conseil demand[èr]ent à nouveau aux États Membres d’accompagner le règlement de la crise au Mali et, en particulier, de fournir une assistance aux Forces de défense et de sécurité maliennes afin d’atténuer la menace que représentent les organisations terroristes et les groupes qui y sont affiliés ».
2 – Examen, préalable à l’usage de la force armée, des autres mesures possibles, sans préjudice de l’urgence tenant à la légitime défense ou à la responsabilité de protéger.
Depuis le début des affrontements au Mali, en janvier 2012, la France défend une approche multilatérale respectant strictement le droit international. Elle encouragea les négociations, démarche qu’elle préférait aux coûts humain et financier d’une intervention militaire par surcroît lourde de multiples aléas. Mais, semble-t-il, sans s’illusionner.
Aussi, lorsque M. Ban Ki-moon, le secrétaire général des Nations Unies proposa, le 10 octobre 2012 une négociation préalable à une intervention militaire, M. Hollande se montra circonspect. D’une part, il jugeait cela inapproprié vis-à-vis d’AQMI : « Discuter avec qui ? Avec AQMI ? Qui peut imaginer qu’il puisse y avoir là des conversations qui puissent être utiles ? » D’autre part, il estimait possible un dialogue avec des forces politiques maliennes « laïques qui [voulaient] prendre part à la réconciliation nationale », ce qui désignait implicitement le Mouvement national de libération de l’Azawad-MNLA, qui faisait des ouvertures en ce sens. L’acceptation de la faction touarègue - dont l’action militaire déclenchée le 17 janvier 2012, a provoqué le chaos actuel et qui fut boutée hors de l’Azawad par les djihadistes au printemps 2012 - tend à démontrer que Paris tenait à un règlement négocié, pour autant qu’il n’incluait pas les terroristes islamistes.
Le 10 janvier 2013, les autorités françaises semblent avoir partagé l’analyse stratégique du gouvernement provisoire malien. Les djihadistes paraissaient avoir l’intention de prendre Mopti, puis de pousser l’avantage jusqu’à Segou, dernier verrou avant Bamako. Cette perception s’appuyait en particulier sur le fait que des groupes attaquaient la bourgade de Konna tandis que d’autres tentaient, dans le même temps, de franchir le fleuve Niger pour prendre les éléments de l’armée malienne en tenaille. Il y avait donc urgence, alors que les dirigeants maliens se trouvaient en situation de légitime défense. Celle-ci est reconnue comme un droit par l’article 51 de la Charte des Nations Unies et peut s’exercer individuellement ou collectivement, donc avec l’aide de pays tiers comme la France.
Notons que l’offensive lancée par les djihadistes ne témoigne pas d’une volonté de négocier, pas même de la part d’Ansar Eddine, qui bénéficie, pourtant, de l’attitude pour le moins ambigüe de l’Algérie et du Burkina Faso.
3 – Respect de la légalité internationale.
- la résolution 2085, adoptée par le Conseil de sécurité de l’ONU le 20 décembre 2012, « Demande instamment aux États Membres et aux organisations régionales et internationales de fournir un appui coordonné à la [Mission internationale de soutien au Mali-]MISMA, en étroite coordination avec celle-ci et avec les autorités maliennes, notamment sous la forme de formations militaires, de fourniture de matériel, de renseignement, d’appui logistique et de tout type d’aide nécessaire pour réduire la menace posée par des organisations terroristes ». La formule « tout type d’aide » offre implicitement la possibilité d’une intervention militaire directe.
- le 10 janvier 2013, le président par intérim malien, Dioncounda Traoré, demande officiellement « l’aide militaire » de la France. Ceci entre dans le cadre des relations bilatérales d’État à État en général, entre la France et le Mali, en particulier.
- La France peut également se targuer des demandes explicites de soutien militaire formulées par les États voisins. Réunis à Abuja (Nigeria), le 11 novembre 2012, les chefs d’État de la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest-CÉDÉAO, rejoints par les pays voisins et concernés (Mauritanie, Tchad, Algérie) ont adopté un plan de reconquête du Nord-Mali. Il s’agit d’une opération militaire africaine, mais avec soutien occidental. Cette intervention est autorisée - à l’unanimité - par la résolution 2085 du 20 décembre 2012.
- L’ambassadrice américaine à l’ONU, Susan Rice, peu suspecte de francophilie (elle avait publiquement qualifiée le plan français d’intervention militaire de « crap » le 11 décembre 2012) a déclaré que, lors de la réunion en urgence du Conseil de sécurité le 10 janvier, il y a eu un « consensus clair sur la gravité de la situation et le droit des autorités maliennes de rechercher toute l’assistance possible ». Cela revenait à autoriser, à l’unanimité, l’action militaire française.
4 – Appréciation souveraine de l’autorité politique française, liberté d’action, et capacité d’évaluer la situation en permanence.
- Depuis plusieurs années, la France participe à la formation (et parfois à l’action) des armées de plusieurs pays (Mauritanie, Niger, Burkina-Faso, notamment) de la région pour la lutte contre les terroristes et les narcotrafiquants.
- Depuis l’automne 2012, nombre d’observateurs ont signalé que la France renforçait sa présence militaire et intensifiait considérablement la collecte ainsi que le traitement de renseignements. Paris défendait d’ailleurs, à l’époque, le lancement le plus rapide possible d’une action armée.
- L’intervention déclenchée le 10 janvier 2013 se déroule sous le contrôle exclusif des autorités françaises. La décision politique est du seul ressort du Président de la République et la chaîne de commandement militaire est strictement nationale.
- Toutefois, les Nations Unies surveillent le déroulement des opérations (rapports du Secrétaire général au Conseil de Sécurité). La CÉDÉAO et l’Union africaine demeurent les organisations dirigeantes des opérations tout comme du processus de paix (résolution 2085 autorisant la « Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine »). Ajoutons que l’aide apportée par les États-Unis, la Grande-Bretagne, le Danemark et, progressivement par d’autres États européens, supposent une coordination, une concertation et donc une forme de contrôle sur l’action de la France.
5 – Légitimité démocratique, impliquant la transparence des objectifs poursuivis et le soutien de la collectivité nationale, exprimé notamment par ses représentants au Parlement.
- Le Président de la République a prononcé une brève allocution le 11 janvier 2013 dans l’après-midi pour officialiser et expliquer l’intervention qu’il avait ordonnée. L’exposé des objectifs est clair : » Le Mali fait face à une agression d’éléments terroristes, venant du Nord, dont le monde entier sait désormais la brutalité et le fanatisme. Il en va donc, aujourd’hui, de l’existence même de cet État ami, le Mali, de la sécurité de sa population, et celle également de nos ressortissants. »
- Le Président de la République a précisé, dans la même intervention : » J’informerai régulièrement les Français sur son déroulement. Les ministres concernés, celui des affaires étrangères en liaison avec les Nations Unies, car nous intervenons dans le cadre de la légalité internationale, comme le ministre de la Défense donneront également toutes les informations utiles à la population. »
- Et il a annoncé : « Enfin, le Parlement sera saisi dès lundi » [14 janvier]. Ce qui est conforme à l’article 35 de la Constitution (version consolidée après la révision du 23 juillet 2008) : » Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger, au plus tard trois jours après le début de l’intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote. » Lors de sa conférence de presse le 11 janvier, le ministre des Affaires étrangères a précisé que le Premier ministre recevrait lundi 14 janvier, avec le ministre de la Défense et lui-même, l’ensemble des responsables politiques qui doivent être consultés. Il ajouta : « Le Parlement bien sûr pourra comme il l’entend, nous entendre. La présidente de la Commission des affaires étrangères a pensé que mercredi [16 janvier] peut-être, ou à une autre date qui sera à la discrétion du Parlement, nous pourrions avoir toutes les consultations nécessaires. »
- Rappelons que le rôle du Parlement est strictement consultatif pour le moment. En effet, l’article 35 prévoit que ce n’est que » Lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, [que] le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement. Il peut demander à l’Assemblée nationale de décider en dernier ressort. » Les précédents (Afghanistan, 22 septembre 2008 ; Tchad, République centrafricaine, Côte-d’Ivoire, Liban, Kosovo, 28 janvier 2009) montrent que jamais un gouvernement n’a été mis en difficulté au sujet d’une intervention extérieure depuis l’entrée en vigueur de cette révision constitutionnelle.
- La question de l’autorisation préalable au déclenchement des opérations n’a pas de fondement juridique. En effet cela n’est nécessaire, aux termes de la Constitution (article 35, 1er alinéa) qu’en cas de guerre : » La déclaration de guerre est autorisée par le Parlement. » Or, il ne saurait y avoir, au sens juridique, de déclaration de guerre aux djihadistes, qui sont des acteurs non-étatiques illégaux.
6 – Capacité d’engagement français d’un niveau suffisant, maîtrise nationale de l’emploi de nos forces et stratégie politique visant le règlement durable de la crise.
- Ancienne puissance coloniale, la France dispose de nombreux alliés dans la région, ce qui lui permet, même si le format en a été considérablement réduit ces dernières années, d’assurer une présence militaire substantielle (au Tchad, notamment).
- Depuis plusieurs années, la France participe à la formation (et parfois à l’action) des armées de plusieurs pays (Mauritanie, Niger, Burkina-Faso, notamment) de la région à la lutte contre les terroristes et les narcotrafiquants.
- Depuis l’automne 2012, la France a modifié et renforcé dans la région son dispositif militaire en général et aérien en particulier. En outre, elle a intensifié la présence de ses forces spéciales ainsi que la collecte et le traitement de renseignements.
- Alliée du Mali et étroitement associée à son évolution depuis son indépendance, en 1960, la France connaît bien la situation intérieure de ce pays. Cela l’a amenée à préconiser (parfois à accompagner), depuis plusieurs années, une solution politique aux problèmes du nord.
- La France a largement contribué à l’élaboration puis à la mise en œuvre de la « Stratégie pour la sécurité et le développement au Sahel » adoptée par l’Union européenne le 29 septembre 2011. Elle lie la sécurité et le développement, préconisant une coopération régionale doublée d’une aide internationale, sur fond d’amélioration de la gouvernance des pays de la région. Si le chaos malien ne milite guère en faveur de l’efficacité du programme, l’outil existe. Une réelle volonté politique - que la catastrophe actuelle devrait susciter -, tant des États membres de l’Union européenne, que des pays du Sahel, pourrait déboucher sur des améliorations notables et durables du sort des populations sahéliennes. Seule une transformation en profondeur de la gouvernance des pays du Sahel permettrait de progresser dans ce domaine et de réduire le mécontentement qui contribue à grossir les rangs des extrémistes de tout poil.
7 – Définition de l’engagement dans l’espace et dans le temps, avec une évaluation précise du coût.
Cela reste le critère le plus difficile à remplir. Pour le moment les déclarations demeurent vagues.
- Le périmètre géographique officiel est le territoire du Mali, sans plus de précision. La lutte entamée le 11 janvier 2013 contre les djihadistes a nécessité d’agir au centre du pays (libération de Konna), au nord du pays (bombardement de positions djihadistes) et au sud (déploiement de forces à Bamako pour protéger les ressortissants français). Il n’est pas certain que d’autres actions ne devront pas avoir lieu dans les pays voisins eux-mêmes infectés par les djihadistes (Niger et Burkina Faso, en particulier)
- Le Président de la République a déclaré le 11 janvier 2013 : « Cette opération durera le temps nécessaire. » Cette imprécision est inhérente à toute guerre, à plus forte raison dans un conflit asymétrique. Le spectre de l’enlisement plane et il serait fort imprudent de fixer un terme.
- Aucune « évaluation précise du coût » n’a été produite officiellement. Cela serait d’ailleurs fort hasardeux dans la mesure où l’on ne connaît encore ni la durée, ni l’ampleur de l’intervention. En outre, les éventuels pays contributeurs financiers n’ont encore rien fait savoir de leurs intentions.
Patrice Gourdin
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