LA POLITIQUE MISE EN OEUVRE PAR L’ONU FACE A LA CRISE EN REPUBLIQUE CENTRAFRICAINE

 

Depuis la fin des années 1990, l’ONU est associée aux tentatives de stabilisation de la République centrafricaine-RCA. En mars 1998, une Mission des Nations-Unies en RCA (MINURCA), fut envoyée superviser les élections (législatives en novembre-décembre 1998 ; présidentielles en septembre 1999). Les Casques bleus furent retirés en février 2000, mais demeura à Bangui un Bureau des Nations-Unies pour la consolidation de la paix en RCA (BONUCA), transformé en Bureau intégré des Nations-Unies pour la consolidation de la paix en RCA (BINUCA) au mois d’avril 2009. Jusqu’à la crise actuelle, de par le manque d’empressement des principaux États, les résultats ne furent guère probants. La ténacité de la France et du Secrétaire général de l’ONU ont peut-être permis une percée décisive : le 10 avril 2014, « constatant que la situation en République centrafricaine appelle une approche unifiée et intégrée, notamment par le déploiement d’une opération de maintien de la paix multidimensionnelle des Nations Unies » le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté la résolution n° 2149[1], créant la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation en RCA (MINUSCA), qui mobilisera un effectif de 12.000 personnes.

 

Cette décision sanctionne l’échec des initiatives africaines. La Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale-CÉMAC mit sur pied la Force multinationale en RCA-FOMUC, déployée en décembre 2002 pour remplacer les soldats libyens envoyés à la rescousse du président Patassé en mai 2001, après la tentative de putsch du général Kolingba. La Communauté économique des États d’Afrique centrale-CÉÉAC, grâce à sa Force multinationale des États d’Afrique centrale-FOMAC, participe à l’Architecture africaine de paix et de sécurité mise en place par l’Union africaine-UA en 2003. Elle tenta de régler par la médiation les troubles récurrents de la RCA. Elle relaya la FOMUC, en juin 2008, pour une mission de maintien de la paix, baptisée pour la circonstance Mission de consolidation de la paix en RCA-MICOPAX. Au mois de mars 2013, le président Djotodia réclama une augmentation des effectifs de la MICOPAX pour assurer la sécurité des populations contre les bandes armées qu’il ne contrôlait plus, ou feignait de ne plus contrôler. La CÉÉAC promit une hausse de 700 à 2 000 hommes, qui tarda à se concrétiser, en dépit de la décision prise en juillet par l’UA de remplacer la MICOPAX par la Mission internationale de soutien à la Centrafrique-MISCA. Cette force d’interposition devait compter à terme 2 475 militaires (dont ceux de la MICOPAX), 1 025 policiers et 152 civils. La MISCA reçut pour mission de contribuer à la protection des civils et à la restauration de la sécurité et de l’ordre public ; à la stabilisation du pays et la restauration de l’autorité de l’État ; à la réforme et la restructuration du secteur de la défense et de la sécurité ; et à la création de conditions propices à la fourniture d’une assistance humanitaire aux populations dans le besoin. Mais les moyens faisant cruellement défaut, les États africains concernés se tournèrent vers l’ONU.

 

Conformément aux directives de la résolution 2088 du 24 janvier 2013[2], le Secrétaire général des Nations unies remit au Conseil de sécurité un rapport en date du 5 août 2013. Cela s’inscrivait dans le cadre institutionnel régulier de la Charte de San Francisco : le Secrétaire général, qui « est le plus haut fonctionnaire de l’Organisation[3] », « agit en cette qualité à toutes les réunions de l’Assemblée générale, du Conseil de sécurité, du Conseil économique et social et du Conseil de tutelle. Il remplit toutes autres fonctions dont il est chargé par ces organes[4]. » Le rapport constatait la « faillite totale de l’ordre public[5] » en RCA et jugeait        « indispensable de mettre un terme aux souffrances de la population[6] », ce qui ouvrait la possibilité d’invoquer la “responsabilité de protéger la population“, conformément au texte adopté en 2005 par l’Assemblée générale des Nations unies[7] : « c’est à chaque État qu’il incombe de protéger les populations du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l’humanité. Ce devoir comporte la prévention de ces crimes, y compris l’incitation à les commettre, par les moyens nécessaires et appropriés. Nous acceptons cette responsabilité et agirons de manière à nous y conformer. La communauté internationale devrait, si nécessaire, encourager et aider les États à s’acquitter de cette responsabilité et aider l’Organisation des Nations Unies à mettre en place un dispositif d’alerte rapide. Il incombe également à la communauté internationale, dans le cadre de l’Organisation des Nations Unies, de mettre en œuvre les moyens diplomatiques, humanitaires et autres moyens pacifiques appropriés, conformément aux Chapitres VI et VIII de la Charte des Nations Unies, afin d’aider à protéger les populations du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l’humanité. Dans ce contexte, nous sommes prêts à mener en temps voulu une action collective résolue, par l’entremise du Conseil de sécurité, conformément à la Charte, notamment son Chapitre VII, au cas par cas et en coopération, le cas échéant, avec les organisations régionales compétentes, lorsque ces moyens pacifiques se révèlent inadéquats et que les autorités nationales n’assurent manifestement pas la protection de leurs populations contre le génocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique et les crimes contre l’humanité. Nous soulignons que l’Assemblée générale doit poursuivre l’examen du devoir de protéger les populations du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l’humanité et des conséquences qu’il implique, en ayant à l’esprit les principes de la Charte des Nations Unies et du droit international. Nous entendons aussi nous engager, selon qu’il conviendra, à aider les États à se doter des moyens de protéger leurs populations du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l’humanité et à apporter une assistance aux pays dans lesquels existent des tensions avant qu’une crise ou qu’un conflit n’éclate. » Engagement solennel consacré par la résolution n° 1674 du 28 avril 2006, dans laquelle le Conseil de sécurité « réaffirm[ait] les dispositions des paragraphes 138 et 139 du ”Document final du Sommet mondial de 2005” relatives à la responsabilité de protéger les populations du génocide, des crimes de guerre, de la purification ethnique et des crimes contre l’humanité[8]. » Cela révolutionne le droit international : conçu pour tenter de répondre aux conflits inter-étatiques, il s’avérait inopérant en cas de guerres civiles. Confronté à ces dernières, il se heurtait au mur du principe de non ingérence dans les affaires intérieures d’un État souverain. La première invocation de ce nouveau devoir se fit en faveur des populations du Darfour. Néanmoins, il ne fut pas mis en œuvre, puisque la résolution n° 1706 du 31 août 2006[9] ne fut pas exécutée. Il réapparut au printemps 2011 et connut alors sa première application, au profit des populations civiles de Libye. Le 26 février 2011, le Conseil de sécurité se déclarait « gravement préoccupé par la situation en Jamahiriya arabe libyenne et condamn[ait] la violence et l’usage de la force contre des civils[10]. » À cette occasion, il rappelait que « les autorités libyennes [avaient] la responsabilité de protéger le peuple libyen[11] », formule réitérée dans la résolution n° 1973 du 17 mars[12]. La reprise des troubles en Côte-d’Ivoire déboucha sur l’adoption de la résolution n° 1975 du 30 mars 2011, dans laquelle le Conseil de sécurité réaffirma « la responsabilité qui incombe au premier chef à chaque État de protéger les civils[13]. » La proclamation de la République du Sud Soudan, le 9 juillet 2011, fut l’occasion pour le Conseil de sécurité de demander aux États membres des Nations unies d’« aider le Gouvernement à s’acquitter de ses missions de prévention, d’atténuation et de règlement des conflits et de protection des civils[14]. » La dégradation de la situation intérieure au Yémen amena, le 21 octobre 2011, les Quinze à rappeler qu’il incombait « au premier chef au Gouvernement yéménite de protéger sa population[15]. »

 

Préoccupé par la détérioration de la situation centrafricaine, le Secrétaire général soutenait la décision de l’Union africaine de déployer la MISCA, une nouvelle opération de soutien à la paix appuyée sur des contingents africains. Il proposait au Conseil de sécurité d’offrir l’“assistance technique“ de l’ONU. La plus haute instance internationale se voyait conseiller la mise en œuvre du concept de “consolidation de la paix“ élaboré dans la seconde moitié des années 1990. L’ONU le définit comme suit : « La consolidation de la paix comprend un éventail de mesures visant à réduire le risque de retomber dans un conflit, par le renforcement à tous les niveaux des capacités nationales de gestion de crise, et à établir les fondations d’une paix et d’un développement durables. Les stratégies de consolidation de la paix doivent être cohérentes et adaptées aux besoins spécifiques des pays concernés, fondées sur le principe de l’appropriation du processus par le pays en question, et doivent inclure une série d’actions visant à atteindre ces objectifs, qui tiennent soigneusement compte des priorités, qui s’enchaînent logiquement et qui soient étroitement ciblées[16]. » Le processus prend appui sur la coercition autorisée par le Chapitre VII de la Charte. La coercition peut être, selon l’article 41, de nature non militaire : « Le Conseil de sécurité peut décider quelles mesures n’impliquant pas l’emploi de la force armée doivent être prises pour donner effet à ses décisions, et peut inviter les Membres des Nations Unies à appliquer ces mesures. Celles-ci peuvent comprendre l’interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radio-électriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques. » En cas de nécessité, l’article 42 permet une coercition militaire : « si le Conseil de sécurité estime que les mesures prévues à l’article 41 seraient inadéquates ou qu’elles se sont révélées telles, il peut entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu’il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales. Cette action peut comprendre des démonstrations, des mesures de blocus et d’autres opérations exécutées par des forces aériennes, navales ou terrestres de Membres des Nations Unies ». La coercition ne peut résulter que d’une résolution du Conseil de sécurité, car « afin d’assurer l’action rapide et efficace de l’Organisation, ses Membres confèrent au Conseil de Sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales[17]. » Par conséquent, c’est lui seul qui « décide quelles mesures seront prises pour maintenir et rétablir la paix et la sécurité internationales[18]. »

  Déléguée, en vertu de l’article 53 de la Charte de San Francisco, aux organisations régionales (comme l’UA) et/ou sous-régionales[19] (comme la CÉÉAC), cette possibilité de recourir à la coercition vise à mettre en place les conditions de sécurité indispensables à la reconstruction et à l’instauration d’une paix durable. Pour ce faire, l’ONU use des clauses relatives à la coopération entre États contenues dans les Chapitres IX (“Coopération économique et sociale internationale“) et X (“Conseil économique et social“) de la Charte. Elle tente de donner corps à l’article 55 : «  En vue de créer les conditions de stabilité et de bien-être nécessaires pour assurer des relations pacifiques les Nations Unies favorisent : a) le relèvement des niveaux de vie, le plein emploi et des conditions de progrès et de développement ; b) la solution des problèmes dans les domaines économique, social, de la santé publique et la coopération dans les domaines de la culture intellectuelle et de l’éducation ; c) le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion. » Bref, il s’agit de dépasser le cadre strictement militaire d’une intervention afin de créer, au-delà de la dimension sécuritaire, l’ensemble des conditions requises pour qu’une population vive en paix de façon durable. La force armée n’est qu’un outil, au service d’une solution politique, lorsqu’il est impossible de mettre en œuvre celle-ci en suivant une procédure pacifique.

 

Le Secrétaire général fut suivi, mais partiellement, par le Conseil de sécurité des Nations unies qui adopta la résolution 2121 le 10 octobre 2013[20]. Celle-ci préconisait un règlement pacifique de la crise (transition politique démocratique), conformément au Chapitre VI, article 33, de la Charte de San Francisco : «  les parties à tout différend dont la prolongation est susceptible de menacer la paix et la sécurité internationales doivent en rechercher la solution, avant tout, par la négociation. » La résolution insistait sur la nécessité de mettre en application le processus de désarmement-démobilisation-réintégration /DDR de tous les combattants prévu par les accords[21] négociés sous l’égide des organisations régionales et sous-régionales. Le Conseil de sécurité approuvait le principe de la MISCA et mettait à l’étude l’appui concret qu’il importerait de lui apporter. Il chargeait le Secrétaire général de l’ONU de faire des propositions d’action en vue d’une aide adaptée à la situation. Il soulignait, enfin « qu’il incombe au premier chef aux autorités centrafricaines de protéger la population. » Cela confirme l’enracinement de la “responsabilité de protéger la population“ dans les principes de base de l’ONU. Une forme de jurisprudence internationale semble née : la souveraineté et la non-ingérence ne garantissent plus automatiquement l’impunité en cas d’exactions commises contre une population. Toutefois, son application demeure subordonnée au bon vouloir de cinq États, les membres permanents du Conseil de sécurité[22], parmi lesquels deux ne brillent pas au firmament du respect des droits de l’Homme : la Chine et la Russie. Or, « les décisions du Conseil de sécurité […] sont prises par un vote affirmatif de neuf de ses Membres dans lequel sont comprises les voix de tous les Membres permanents[23]. »

 

Alors que la situation s’était gravement détériorée et que la crise risquait de déstabiliser la région, le Secrétaire général des Nations unies rendit un nouveau rapport le 15 novembre 2013. Conformément à l’article 39 de la Charte, le Conseil de sécurité était, une fois encore, appelé à constater « l’existence d’une menace contre la paix ». Il devait « décider quelles mesures ser[aie]nt prises […] pour maintenir et rétablir la paix et la sécurité internationales. » Il en résulta l’adoption de la résolution n° 2127, le 5 décembre 2013. Le texte préconisait toujours une solution politique, ce qu’impose le Chapitre VI (“Règlement pacifique des différends“) : « Les parties à tout différend dont la prolongation est susceptible de menacer la paix et la sécurité internationales doivent en rechercher la solution, avant tout, par voie de négociation, d’enquête, de médiation, de conciliation, d’arbitrage, de règlement judiciaire, de recours aux organismes ou accords régionaux, ou par d’autres moyens pacifiques de leur choix. Le Conseil de sécurité, s’il le juge nécessaire, invite les parties à régler leur différend par de tels moyens[24]. » Mais, compte tenu de l’extrême violence qui prévalait sur le terrain, la résolution était d’emblée placée sous Chapitre VII (celui qui autorise la coercition, rappelons-le) et autorisait l’appui de la France au déploiement de la MISCA. Celle-ci devait prendre le relais de la MICOPAX le 19 décembre 2013. L’opération Sangaris put donc commencer en attendant la montée en puissance des forces africaines et l’aide de l’Union européenne.

 

La dégradation de la situation sécuritaire et humanitaire se poursuivit car, contrairement aux prévisions, les forces françaises furent immobilisées à Bangui par les massacres intercommunautaires, alors que des exactions avaient lieu dans l’ensemble du pays. Pour adapter son action à cette situation inattendue, le Conseil de sécurité adopta la résolution n° 2134[25], le 28 janvier 2014. Suite à la démission forcée du président intérimaire Djotodia le 10 janvier et à son remplacement par Catherine Samba-Panza dix jours plus tard, le texte prenait acte du changement à la tête des autorités de transition. Il insistait pour que le processus électoral ait bien lieu dans le délai initialement fixé (avant le mois de mars 2015). La résolution soutenait la création d’une commission d’enquête internationale sur les atteintes aux droits de l’Homme en RCA. La communauté internationale autorisait l’Union européenne à déployer des forces sur le terrain (EUFOR-RCA[26]). Mais toutes les parties étrangères engagées légalement en RCA réclamaient une intervention plus ambitieuse et plus substantielle, une opération de maintien de la paix-OMP. « Une opération de maintien de la paix se compose de personnel militaire, de policiers et de civils. Ils travaillent à renforcer la sécurité et à appuyer les processus politiques devant mener à la consolidation de la paix[27]. » Le 10 avril 2014, l’OMP en RCA fut décidée par le Conseil de sécurité des Nations Unies avec l’adoption de la résolution n° 2149, créant la MINUSCA. « Le mandat de la MINUSCA sera axé initialement sur les tâches prioritaires ci-après : a) Protection des civils ; b) Appui à la mise en œuvre de la transition, y compris les efforts en faveur de l’extension de l’autorité de l’État et du maintien de l’intégrité territoriale ; c) Faciliter l’acheminement immédiat, complet, en toute sécurité et sans entrave, de toute l’aide humanitaire ; d) Protection du personnel et des biens des Nations Unies ; e) Promotion et protection des droits de l’homme ; f) Action en faveur de la justice nationale et internationale et de l’état de droit ; g) Désarmement, démobilisation, réintégration et rapatriement. » L’efficacité découlant de la cohérence, la MINUSCA absorbe le BINUCA et la MISMA.

 

Désormais, en RCA se combinent l’ensemble des outils onusiens du processus de “consolidation de la paix“, mis en œuvre, avec des fortunes diverses, depuis la fin des années 1990 : réussite au Kosovo ou au Timor Leste, échec en Afghanistan, par exemple. Puisse le peuple centrafricain s’inscrire parmi les bénéficiaires et non les perdants.

 

Patrice Gourdin, Professeur de géopolitique à l’Ecole de l’Air, enseignant à Sciences Po Aix

 

[1]. URL : http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/2149(2014)

[2]. URL : http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/2088(2013)

[3]. Charte des Nations unies, Chapitre XV, article 97.

[4]. Ibidem, article 98 .

[5]. URL : http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/2013/470

[6]. Ibidem.

[7]. Assemblée générale des Nations Unies, Document final du Sommet mondial de 2005, 20 septembre 2005, paragraphes 138 et 139, p. 33 : « Devoir de protéger des populations contre le génocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique et les crimes contre l’humanité.»

URL : http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N05/511/31/PDF/N0551131.pdf?OpenElement

[8]. « Protection des civils dans les conflits armés. »

URL : http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/1674%20(2006)

[9]. Mention dans le deuxième paragraphe :

URL : http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/1706%20(2006)

[10]. Résolution n° 1970 du 26 février 2011

URL : http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/1970(2011)

[11]. Ibidem.

[12]. URL : http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/1973(2011)

[13]. URL : http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/1975(2011)

[14]. Résolution n° 1996, 8 juillet 2011

URL : http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/1996(2011)

[15]. Résolution n° 2014

URL : http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/2014(2011)

[16]. « La consolidation de la paix et l’ONU », ONU-Bureau d’appui à la consolidation de la paix,

http://www.un.org/fr/peacebuilding/pbso/pbun.shtml

[17]. Charte des Nations unies, Chapitre V, article 24, alinéa 1.

[18]. Ibidem, Chapitre VII, article 39.

[19] . Ce que permet le Chapitre VIII (« Accords régionaux ») de la Charte : « Le Conseil de sécurité utilise, s’il y a lieu, les accords ou organismes régionaux pour l’application des mesures coercitives prises sous son autorité. Toutefois, aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l’autorisation du Conseil de sécurité », ibidem, article 53, alinéa 1.

[20]. URL : http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/2121(2013)

[21]. L’Accord de Libreville du 11 janvier 2013, la Déclaration de N’Djamena du 18 avril 2013 et la Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, pour ne citer que les plus récents.

[22]. « Le Conseil de sécurité se compose de quinze Membres de l’Organisation. La République de Chine, la France, l’Union des Républiques socialistes soviétiques, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et les États-Unis d’Amérique sont Membres permanents du Conseil de sécurité. Dix autres Membres de l’Organisation sont élus, à titre de Membres non permanents du Conseil de sécurité, par l’Assemblée générale… » Charte des Nations unies, Article 23, alinéa 1.

[23]. Ibidem, Article 27, alinéa 3.

[24]. Ibidem, Article 33.

[25]. URL : http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/2134(2014)

[26]. Cf. Patrice Gourdin, « La politique de l’Union européenne face à la crise en République centrafricaine », Études géostratégiques, 4 avril 2014, URL : https://etudesgeostrategiques.com/2014/04/04/la-politique-de-lunion-europeenne-face-a-la-crise-en-republique-centrafricaine-2/

[27]. Définition donnée sur la page d’accueil du site internet officiel des Nations unies.