Le nouveau Président élu des Etats-Unis a annoncé tout au long de sa campagne qu’il voulait remettre en cause le principe de défense collective prévu par l’article 5 du Traité de l’Atlantique nord au motif que les Alliés profitent des moyens de son pays en matière de défense. Alors que la Russie continue de montrer des signes d’agressivité à l’égard des pays membres de l’OTAN situés le plus à l’est, l’éventuelle diminution de l’implication des Etats-Unis dans l’Organisation pourrait permettre à la France d’occuper un rôle majeur alors qu’elle a réinvesti les structures intégrées depuis 2009.
L’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord a pour rôle depuis 1949 de protéger ses membres de toutes agressions étrangères. Longtemps inscrit dans un contexte de guerre froide, l’Alliance devait permettre de faire face à toute tentative d’invasion russe. Elle a ensuite participé à des conflits contre des ennemis différents comme en Afghanistan. Mais l’augmentation des signes d’hostilité de la Russie à l’encontre des ses voisins baltes et son action en Ukraine remettent au cœur des préoccupations l’efficacité de l’OTAN en cas d’attaque russe de l’un de ses membres.
La France, principale puissance militaire européenne, a un rôle important à jouer au sein de l’Alliance. Reste à déterminer quelle doit être l’ampleur de ce rôle sans remettre en cause ses capacités militaires ?
Ainsi il convient d’expliquer les motivations du retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN et la place qu’elle pourra tenir sans remettre en cause les moyens et les capacités de ses armées.
Le retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN
Tout juste élu Président de la République en mai 2007, Nicolas Sarkozy annonce un changement de politique étrangère qui se traduit notamment par le retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN dont on était sorti en 1966 suivant la volonté du Général de Gaulle.
Les arguments en faveur de la réintégration du commandement intégré de l’OTAN avancés par Nicolas Sarkozy sont que puisque la France est l’un des principaux contributeurs, elle doit avoir un rôle à jouer dans la planification et la conduite des opérations financées en partie par elle. Aussi, le nouvel élan donné au rôle de la France dans l’OTAN permet de rassurer les alliés quant à la volonté d’instaurer une Europe de la défense[1]. Enfin, les Américains apprécient ce geste et acceptent un rapprochement avec la France après l’opposition, pourtant justifiée, de Jacques Chirac à la guerre américaine en Irak en 2003. Nicolas Sarkozy confirme d’ailleurs son intention devant le Congrès des États-Unis, le 7 novembre 2007 : « Plus l’Europe de la défense sera aboutie, plus la France sera résolue à reprendre toute sa place dans l’OTAN. Je souhaite que la France, membre fondateur de notre Alliance et qui est déjà l’un de ses premiers contributeurs, prenne toute sa place dans l’effort de rénovation de ses instruments et de ses moyens d’action, et fasse évoluer dans ce contexte sa relation avec l’Alliance, en parallèle avec l’évolution et le renforcement de l’Europe de la défense »[2].
Mais l’alternance de 2012 et l’arrivée de François Hollande à la tête de la République remettent en question ce retour dans le commandement intégré de l’OTAN. Le Président demande à l’ancien ministre des affaires étrangères Hubert Védrine de lui remettre un rapport sur la pertinence de maintenir une telle intégration de la France dans l’OTAN. La conclusion du document remis à François Hollande en novembre 2012 est sans appel, une « (re)sortie française du commandement intégré n’est pas une option »[3]. Un avis qui sera suivi par la majorité en place puisque le Livre blanc de 2013 précise que « la stratégie de défense et de sécurité nationale de la France ne se conçoit pas en dehors du cadre de l’Alliance atlantique et de son engagement au sein de l’Union européenne »[4]. La France précise tout de même qu’elle se veut être un allié fiable et solidaire, essentiel à la bonne mise en œuvre des missions de l’OTAN, mais qui conserve une capacité d’action en dehors de l’Alliance et une pleine autonomie de décision. Elle assume ainsi sa volonté de faire valoir ses intérêts au sein de l’Alliance et d’y conserver une voix originale, tout en étant force de proposition.
Cette réintégration a eu des effets significatifs et a permis de franciser les structures de l’OTAN, puisque le nombre de personnels engagés au sein des structures de l’organisation est passé de 242 à 925 personnels militaires. Le poste de Commandant allié transformation est également réservé à un général français, actuellement le général d’armée aérienne Denis Mercier.
Ensuite, en matière d’influence sur l’organisation de l’OTAN, la France a joué un rôle moteur pour rationaliser le fonctionnement de l’Alliance, hiérarchiser les priorités, refondre les procédures, ramener le nombre des agences de quatorze à trois pour espérer une économie de 20 %, réduire la structure de commandement, réduction des personnels de 35 % en 2013 et passage de onze à sept du nombre d’états-majors[5].
Toutefois, Hubert Védrine a rappelé lors de son audition devant la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat le 27 novembre 2012 qu’« il faut avoir à l’esprit que ce n’est pas parce que la France obtient des postes de responsabilité qu’elle dispose automatiquement d’une influence accrue sur l’ensemble de l’organisation. L’influence est une notion plus complexe »[6].
Depuis, de nombreux aspects satisfaisants sont apparus pour la France et son influence se mesure par plusieurs marqueurs. Elle est désormais présente dès le début du processus de décision et de gestion des crises, ce qui lui permet d’avoir son mot à dire quant aux solutions envisageables. Ainsi elle défend ses priorités stratégiques.
La France encourage également l’OTAN à se réformer pour s’adapter aux contraintes économiques actuelles. Elle s’est donc opposée à la volonté de la Pologne de disposer d’un état-major de l’OTAN sur son territoire, n’étant pas convaincue de l’intérêt opérationnel d’une telle structure.
Enfin, la France travaille à la reconnaissance par les membres de l’OTAN de la contribution de l’Union européenne et plus particulièrement de la France à la sécurité de l’espace euro-atlantique qui peut se résumer en plusieurs points[7] :
- La reconnaissance de la nécessité d’agir au regard de la situation à l’est et au sud de l’Europe et de maintenir un équilibre entre les menaces identifiées sur ces flancs, mais aussi des capacités comme le système de défense anti-missiles.
- La reconnaissance des opérations nationales françaises comme contribuant à la sécurité de l’Alliance dans son ensemble, et à la définition de cibles pour la déployabilité des forces. Celles-ci nous permettront, à terme, de nous assurer que nos Alliés disposent des capacités dont nous pourrions avoir besoin lors de nos opérations, qu’elles se déroulent dans le cadre national, dans le cadre de l’UE ou dans le cadre de l’OTAN.
- La prise en compte des appréciations opérationnelles de la France par la chaîne de commandement de l’OTAN. Les évaluations françaises sont pleinement prises en compte dans les travaux menés par l’organisation.
- La reconnaissance d’intérêts industriels communs entre les entreprises européennes et américaines. Les nombreuses PME françaises spécialisées dans l’armement peuvent désormais se positionner lors des appels d’offres conduits par l’OTAN.
- La France est en mesure d’exercer une réelle influence dans la structure grâce au travail des 800 nouveaux personnels présents dans la structure de commandement et les agences de l’OTAN. Comme on l’a déjà dit plus haut, la France occupe le poste de commandement allié pour la transformation mais aussi le poste de secrétaire général adjoint pour les investissements de défense.
La France semble avoir retrouvé sa place au sein de l’OTAN et peut donc pleinement s’investir à travers cette organisation pour répondre aux enjeux d’aujourd’hui et de demain. Les efforts porteront principalement sur la protection des frontières de l’Europe de l’est où les pays membres de l’organisation doivent faire face aux pressions russes.
Pour une réaffirmation de son rôle dans la protection des frontières de l’Europe…
La crise russo-ukrainienne engagée en 2013 a remis sur le devant de la scène l’existence d’une menace croissante russe aux frontières orientales de l’Alliance. Les États membres sont cependant partagés entre ceux qui rejettent la notion de « menace » et ceux qui souhaitent que l’OTAN tire toutes les conséquences des actions de la Russie en s’adaptant à ce risque en renforçant son flanc et sa posture de dissuasion et de défense.
Le communiqué du sommet de Varsovie du 8 et 9 juillet 2016 réaffirme cette volonté de protection des frontières de l’OTAN : « Pour protéger et défendre notre sécurité, indivisible, et nos valeurs communes, l’Alliance doit continuer et continuera de s’acquitter efficacement des trois tâches fondamentales énoncées dans le concept stratégique : défense collective, gestion de crise et sécurité coopérative. Ces tâches restent pleinement pertinentes, sont complémentaires et contribuent à la sauvegarde de la liberté et de la sécurité de tous les Alliés »[8].
S’il semble nécessaire d’afficher la bannière de l’OTAN, cela ne signifie pas qu’il faille en revenir à une logique de guerre froide, et à une lecture de la sécurité du continent européen fondée sur la confrontation et le partage de zones d’influence. Si les actions de la Russie rendent inenvisageable, dans les circonstances actuelles, un partenariat stratégique, elle demeure pourtant un interlocuteur indispensable pour la sécurité en Europe et dans le monde.
Les membres de l’OTAN doivent donc essayer d’établir un dialogue avec la Russie pour éviter toutes escalades. C’est dans ce sens que semblent s’inscrire les intentions du président élu des Etats-Unis. Donald Trump souhaite en effet approfondir le dialogue avec son homologue russe afin de trouver un terrain dans les conflits qui les opposent. Mais il n’est pas évident de faire accepter cette approche des relations avec la Russie aux pays qui voient en elle un véritable ennemi de par leur proximité géographique (Pologne, pays baltes). Enfin, d’autre pays ne souhaitent pas que l’ensemble des forces de l’OTAN soit engagé à l’est mais qu’elles soient également tournées vers la bande sahélo-saharienne ou la Méditerranée.
Malgré les divergences de visions stratégiques, de nombreuses mesures sont prises pour répondre aux agissements de la Russie. Ces mesures dites d’assurance ou de réassurance adoptent la forme d’activités terrestres, maritimes et aériennes au-dessus et autour du territoire des pays membres de l’OTAN, afin de renforcer la défense et de rassurer les populations de ces pays, tout en décourageant une agression potentielle.
L’ensemble des 28 alliés participe à ces missions de protection des frontières face à la Russie et notamment la France qui se distingue par sa contribution à la mission de police du ciel Baltic Air Policing. C’est donc dans ce cadre là qu’à la fin du mois d’août 2016, l’Armée de l’Air française a déployé quatre Mirage 2000-5F du Groupe de Chasse 1/2 «Cigognes», habituellement stationnés sur la base aérienne 116 de Luxeuil. Ce détachement a pour mission d’intercepter tout aéronef, notamment russe, qui s’approche ou qui traverserait l’espace aérien des pays baltes, et qui ne possède pas de plan de vol ou qui ne répond pas aux appels radios des contrôleurs aériens de la région[9].
La France contribue également aux missions de l’OTAN par la mise à disposition depuis le 1er avril 2016 d’avions radars de type AWACS qui participent à la surveillance des espaces aériens baltes et polonais. Ont également été déployés au printemps, pour une période de sept semaines, un sous groupement tactique interarmes à dominante blindé (SGTIA blindé) composé de 300 militaires armés par le 12ème régiment de cuirassier d’Orléans, par une section d’infanterie du 16ème bataillon de chasseurs de Bitche et par une section du 13ème régiment du génie de Valdahon. Ce détachement est équipé de quinze chars Leclerc et de quatre véhicules blindés de combat d’infanterie (VBCI)[10].
L’OTAN effectue chaque année environ 300 exercices militaires auxquels participe régulièrement la France.
Se pose la question de la présence permanente des alliés à l’est de l’Europe pour assurer une meilleure protection des frontières. Il demeure évident qu’actuellement l’OTAN n’est pas une menace pour la Russie car cette dernière mène une guerre hybride en Ukraine et en Crimée qui ne permet pas une riposte par les forces conventionnelles de l’Organisation. Il est ainsi essentiel que l’Alliance montre l’exemple en demeurant transparente et prévisible, y compris sur les mesures de dissuasion, afin d’obtenir de la Russie les mêmes gages en retour. Les décisions que prendra l’Alliance en matière de défense collective doivent s’accompagner de propositions concrètes visant à prévenir les risques d’escalade.
Le pré-positionnement permanent de moyens militaire à proximité de la frontière avec la Russie ne s’inscrirait pas dans un objectif de désescalade. Et bien que certains alliés demandent une telle orientation, la France ne considère pas qu’un renforcement des moyens militaires soit pertinent. Les mesures déjà prises sont relativement suffisantes et n’altèrent pas les capacités de l’OTAN à intervenir dans une autre région du monde en cas de nécessité.
Cela étant, la Russie continue d’être un acteur imprévisible et cherche, année après année, à exploiter les vulnérabilités de l’OTAN. À cet égard, il est crucial pour les alliés de mener un travail d’analyse toujours plus fin sur les intentions de la Russie pour mieux les anticiper et moins se laisser surprendre.
…Qui ne sera pas sans conséquence sur les moyens de la défense nationale
Donald Trump n’a pas hésité tout au long de sa campagne à rappeler qu’une fois investi il demanderait aux membres européens de l’OTAN de revoir leur contribution dans l’organisation à la hausse. La France fait aujourd’hui partie des bons élèves mais cela n’est pas sans conséquence sur le budget national.
La France est reconnue comme un acteur actif de l’Alliance de par sa forte activité opérationnelle qui contribue fortement à la sécurité de l’Organisation. Cette activité se manifeste notamment par le maintien d’une dissuasion nucléaire crédible, sa participation aux dernières opérations militaires de l’OTAN, sa participation aux mesures d’assurance aux profits des alliés orientaux, qui ont mobilisé 5 000 soldats en 2014 et son apport sur le flanc sud qui contribuent à renforcer sa crédibilité.
Cependant la France fait tout de même l’objet de critiques s’agissant du non respect de ses engagements d’affectation de personnels. En effet elle ne pourvoit pas l’ensemble des postes pour lesquels elle s’est engagée. Théoriquement, la France devrait fournir 692 postes dans les structures de commandement. Après négociation, cet effectif a été ramené à 632 postes. Or, elle n’en pourvoit effectivement que 75 %. En ajoutant les postes théoriquement à pourvoir dans les agences, les soutiens et à Norfolk, elle devrait fournir 810 effectifs. En comptabilisant les postes non répertoriés, c’est néanmoins près de 800 personnels qui sont affectés au sein de l’Alliance, ce qui n’est pas négligeable au regard des 1 500 postes permanents à l’étranger dont dispose le ministère de la Défense français. Compte tenu du déploiement de la France sur de nombreux théâtres d’opérations extérieures, son investissement au sein de l’Alliance est déjà très important.
La pression exercée sur les effectifs est très forte tant en raison de la manoeuvre de déflation des effectifs d’officiers, qui implique une baisse de 10 % des postes permanents à l’étranger, que des activités opérationnelles. C’est par exemple pour cela que la France a très peu participé à l’exercice Trident Juncture de 2015.
La Cour des comptes avait été saisie en 2012 pour déterminer non pas le coût de notre rôle au sein de l’OTAN mais pour déterminer si notre réintégration au commandement intégré avait augmenté les dépenses pour la France[11] ?
Elle a remis un rapport intitulé « La réintégration de la France dans le commandement intégré de l’OTAN, quel coût et quelles pistes d’économies possibles ? ». Ce dernier fait état d’un surcoût limité en raison des contributions budgétaires que la France versait à l’OTAN avant même la réintégration. Ainsi, en 2008, soit un an avant la pleine participation de la France aux structures intégrées, les contributions financières directes de la France à l’OTAN s’élevaient déjà à 172,66 millions d’euros, auxquels s’ajoutaient les rémunérations et charges sociales des 242 militaires alors mis à disposition de l’Alliance par la France, d’un montant de 29,99 millions d’euros. Le coût complet de la contribution française à l’OTAN s’élevait donc à un peu plus de 200 millions d’euros.
Selon les estimations de la Cour des comptes, le montant de la participation financière française au budget de l’OTAN atteignait 325,86 millions d’euros en 2011, alors qu’elle se serait établie à 264,86 millions d’euros sans la réintégration au sein du commandement militaire intégré. Les contributions financières directes représentent près de 65 % (211,22 millions d’euros) du montant total, les 35 % restant étant le fait des rémunérations et charges sociales des personnels insérés au sein de l’OTAN (114,64 millions d’euros).
On constate donc une augmentation de la participation de la France au budget de l’OTAN depuis sa réintégration. Cela s’explique non seulement par la réintégration mais aussi par l’augmentation du budget global de l’OTAN depuis 2007 en raison de l’évolution de l’opération afghane. Le budget total de l’OTAN est ainsi passé de 1 875,49 millions d’euros en 2007 à 2 419,25 millions d’euros en 2011.
La Cour des comptes détermine finalement que le surcoût strictement lié à la pleine participation de la France aux structures intégrées est de 61 millions d’euros.
L’OTAN fixe le pourcentage du PIB lié au budget de défense à 2% pour l’ensemble de ces membres[12]. Un chiffre que s’engagent à atteindre nombreux des candidats à la présidence de la République. Mais cet effort budgétaire doit se faire dans un temps trop long au point que le général Pierre de Villiers s’inquiète du maintien de certaines capacités opérationnelles de la France. Si les armées ont des difficultés à répondre aux exigences liées aux différentes opérations dans un futur proche, comment feront-elles pour fournir le personnel et le matériel nécessaires à l’implication de la France dans l’OTAN ?
D’autant plus que la vision française de l’OTAN s’inscrit dans une perspective d’autonomie militaire. C’est à dire que la France souhaite investir dans ses propres armées tout en mettant une partie de ses capacités au service de l’Alliance. Elle s’oppose au financement de moyens communs qui seraient composés en majorité de matériels américains et traduiraient une perte d’autonomie et un manque à gagner pour ses industries de défense. La France réfute l’argument de certains de ses alliés selon lequel l’achat de matériels communs constituerait un véritable ciment entre les membres de l’OTAN. Pour elle c’est l’engagement opérationnel qui est réellement bénéfique pour l’Alliance.
La vision française de l’OTAN passe enfin par une affirmation de l’importance de la dissuasion nucléaire dans un contexte de montée des tensions avec la Russie. Elle se positionne donc contre les pays « désarmeurs » comme la Belgique, l’Allemagne, l’Italie et les Pays-Bas dans lesquels se trouvent des armes nucléaires américaines prépositionnées.
La France est plus que jamais consciente des enjeux de sécurité auxquels elle doit faire face et des efforts budgétaires qu’elle doit fournir pour ne pas voir son outil de défense défaillir. Son retour au sein du commandement intégré de l’OTAN lui permet d’envisager l’avenir à travers différentes coopérations garantissant la rationalisation des moyens tout en assurant les missions. Ainsi elle est d’accord pour soutenir les objectifs formulés pendant le sommet de l’OTAN à Varsovie qui sont le maintien de la cohésion au sein de l’Alliance, assurer l’existence d’un plan d’action rapide de défense, éviter l’escalade des tensions avec la Russie et assurer le maintien des moyens humains et matériels.
La réduction constante de la participation américaine au budget de l’Alliance qui ne fera que s’accentuer avec l’arrivée au pouvoir de Donald Trump, l’existence de menaces multiples à l’encontre de l’Europe et la volonté de la France d’augmenter son effort de défense font qu’elle devrait avoir un rôle croissant à jouer au sein de l’OTAN dans les années à venir.
Jimmy Berthail, élève-officier de l’Ecole de l’Air, étudiant en Master 2 en 2016-2017
[1] http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/defense-et-securite/la-france-et-l-otan/, consulté le 20 novembre 2016.
[2] http://www.voltairenet.org/article152875.html, consulté le 20 novembre 2016.
[3] Gilbert le Bris et Philippe Vittel, « L’évolution du rôle de l’OTAN », rapport d’information de l’Assemblée nationale, n°3472, p. 22, 3 février 2016.
[4] Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, 2013, p. 61.
[5] Gilbert le Bris et Philippe Vittel, « L’évolution du rôle de l’OTAN », rapport d’information de l’Assemblée nationale, n°3472, p. 23, 3 février 2016.
[6] http://www.rpfrance-otan.org/Audition-de-M-Hubert-Vedrine-a-la, consulté le 20 novembre 2016.
[7] Gilbert le Bris et Philippe Vittel, « L’évolution du rôle de l’OTAN », rapport d’information de l’Assemblée nationale, n°3472, p. 23, 3 février 2016.
[8] Communiqué du sommet de Varsovie, 9 juillet 2016.
[9] http://www.defense.gouv.fr/operations/actualites/otan-engagement-francais-dans-l-operation-baltic-air-policing, consulté le 20 novembre 2016.
[10] Gilbert le Bris et Philippe Vittel, « L’évolution du rôle de l’OTAN », rapport d’information de l’Assemblée nationale, n°3472, p. 24, 3 février 2016.
[11] Cour des comptes, « La réintégration de la France dans le commandement intégré de l’OTAN : quel coût et quelles pistes d’économies possibles ? », septembre 2012.
[12] « Les dépenses de défense des pays de l’OTAN », communiqué de presse de l’OTAN, division diplomatie publique, 28 janvier 2016.
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