Par Nils ESNAULT
Des défis de la coopération européenne aux défis du capacity building
Longtemps le Mali a été considéré comme l’un des pays les plus stables d’Afrique de l’Ouest, certains considérant même que le Mali avait réussi sa transition démocratique dans les années 1990[1]. La crise du 22 mars 2012 trouve pourtant ses racines dans la gestion par le régime malien de la communauté touarègue du Mali qui s’est soulevée à plusieurs reprises depuis le début des années 1990. La stabilité de l’Etat malien doit donc être appréciée au regard de cette série de rebellions (2006, 2007-2009) et de coups d’Etats depuis l’indépendance en 1960 (trois en 1968, 1991 et 2012). La place occupée par l’armée ou une faction de l’armée lors de ces occurrences souligne la place occupée dans le paysage institutionnel malien par l’armée.
Lorsque des groupes armés touarègues (MNLA) et des groupes armés islamistes (Ansar Dine, AQMI) participent conjointement à une offensive visant à prendre le contrôle du Nord-Mali, l’Azawad, au premier trimestre 2012, l’armée malienne essuie défaite sur défaite. Les observations qui sont principalement faites et qui précipitent l’opération française Serval sont d’une part l’asymétrie de moyens de l’armée malienne face aux groupes armés et d’autre part un manque de formation tactique et stratégique face à des unités mobiles et connaisseuses du terrain.
La France menant une opération de type combattante via l’opération Serval, l’Union Européenne prend dès le début de la crise conscience de la nécessité de former l’armée malienne, de renforcer ses capacités opératoires. Il faut toutefois attendre le 18 février 2013 par la décision 2013/87/PSDC du Conseil de l’Union Européenne pour que l’EUTM (European Union Training Mission) Mali soit lancée. Cette opération de PSDC est complétée en janvier 2015 par une autre opération, civile, visant à développer les capacités de sécurité intérieure du Mali, EUCAP Mali.
Les études et analyses de l’action de l’Union Européenne au Mali sont nombreuses, en partie parce que plus qu’aucune autre organisation, à l’exception des Nations Unies, l’Union européenne a besoin de retours et de documentation afin d’établir l’efficience de ses actions[2]. Un certain nombre d’entre-eux évoque l’objectif de coopération entre l’Union européenne et le Mali[3], considérant que le Mali et la région sahélienne sont un objectif de sécurité majeur de l’UE[4]. Cette note se veut donc comme objet d’analyser non pas l’environnement de la mission de l’EUTM mais les rapports interculturels qu’elle sous-tend dans le processus de formation. En analysant la problématique de l’interculturalité au sein de cette mission, une forme de bilan qualitatif apparaît, entendu de la difficulté d’établir un bilan quantitatif quel qu’il soit. Au croisement de plusieurs disciplines, nous tenterons donc d’avoir un aperçu des défis et des dynamiques liés à la diffusion des savoirs militaires et doctrinaux de l’Europe vers l’Afrique. Après avoir traité la question des défis de la coopération militaire européenne dans une première partie (I), nous chercherons par symétrie à souligner les difficultés considérées par le prisme de l’armée malienne (II) L’objet de cette étude étant de discerner les problématiques liées à la culture militaire européenne, si tant est qu’on puisse en l’évoquer ainsi, et à la culture militaire malienne, cette étude sera délibérément déséquilibrée puisque nous ne traiterons pas en profondeur la nature de l’ennemi présent dans la bande sahélo-saharienne bien que des liens puissent être rendus possibles entre une armée et la nature de l’ennemi qu’elle doit affronter.
I. Quels défis pour une coopération militaire de l’Union Européenne ?
Le déploiement de l’EUTM Mali en 2013 s’est accompagné d’une profonde réflexion sur le modus operandi de la force européenne et sur son cadre d’intervention, il s’agissait d’ailleurs d’un des freins à l’institutionnalisation de cette mission. Cela a permis dans un premier temps de se rendre compte de la difficulté de considérer une unique culture stratégique européenne (A), avant que la culture française ne vienne à s’imposer par défaut au Mali (B).
A. De la difficulté stratégique de constituer une culture stratégique européenne
Tout d’abord, il serait intéressant de rappeler que la mission EUTM Mali n’est pas la première opération militaire de l’Union européenne. Elle s’inscrit dans une série d’opérations militaires d’un format nouveau impulsé par le Traité de Lisbonne et en est donc la huitième[5]. L’UE apparait donc progressivement comme un acteur international dans le maintien de la paix et dans la gestion de crises. Le succès de la plupart d’entre-elles, FYROM Concordia en Macédoine en 2003, EUFOR Congo en 2006, EUFOR Tchad en 2009, lui octroient une certaine légitimité à l’heure de construire une opération commune en soutien aux forces armées maliennes.
Problématique commune à toutes les opérations conjointes et multilatérales, la doctrine militaire employée par la force multilatérale se pose une nouvelle fois dans le cadre de l’EUTM Mali. Les difficultés sont nombreuses au sein de l’Union Européenne en vue de préparer une telle opération. On notera à titre d’exemple les conséquences de l’intervention internationale en Libye en 2011 sur les relations intra-européennes, notamment la relation France-Allemagne, cette dernière critiquant vivement l’attitude de la France, perçue comme beaucoup trop militarisée[6]. Conséquence, l’Allemagne posait en 2014 comme conditions à sa participation à une opération militaire la nécessité d’un cadre multilatéral et intégré dans une stratégie globale[7]. Par ailleurs, l’Allemagne imposait un certain nombre de Caveats à l’usage des forces allemandes à disposition de l’EUTM Mali et de la MINUSMA : minimisation des risques humains et matériels (hélicoptères NH90 et Tigre, Drones Heron), cantonnement à l’analyse et au renseignement, permanence géographique dans la région de Bamako[8].
Cela a conduit nécessairement à développer des formes de frustration au sein des forces françaises alors même que l’Allemagne commandait l’EUCAP Sahel-Mali de 2014 à 2017 et l’EUTM Mali en 2015. Ainsi, un certain nombre d’observateurs militaires font remarquer que la divergence politique entre Etats membres est le fruit d’une culture nationale de défense propre à chaque Etat et système législatif, que seul le temps et des projets communs permettraient de changer en dépit des efforts institutionnels[9].
En ce sens, le poids des intérêts nationaux dans l’impulsion d’une mission militaire est majeur. De fait, le processus de création d’une mission dans le cadre de la PSDC requiert un vote à l’unanimité du Conseil des ministres des Affaires Etrangères de l’Union Européenne. En apparence, il existe donc un frein important à ce processus du fait des intérêts nationaux. Toutefois, il faut noter qu’une exception est possible : tout Etat abstentionniste peut accompagner sa décision d’une déclaration formelle indiquant que sa position ne bloque pas la décision générale[10], il s’agit du principe « d’abstention constructive ». En outre, il peut être ajouté que dans le cas de la décision 2013/34/PESC établissant l’EUTM Mali, le Danemark ne s’est pas retrouvé partie prenante de la décision et de son application puisqu’il s’est exclu avec le protocole 22, article 5 du Traité de l’Union Européenne, lequel implique que le Danemark ne participe pas à la politique européenne de sécurité et de défense[11].
B. De l’imposition par défaut de la doctrine française
L’intérêt des Etats membres de l’Union Européenne pour le Sahel diffère donc en fonction du tropisme des Etats et des cultures stratégiques de chacun des Etats membres. Historiquement, la présence politique de la France dans la zone sahélo-saharienne est importante. Diplomatiquement, le réseau consulaire français est le plus important de la zone de la Mauritanie au Tchad et seul le réseau allemand est aussi importante[12]. Militairement, la France dispose de la géographie militaire la plus importante d’Afrique subsaharienne avec des forces prépositionnées au Sénégal, en Cote d’Ivoire, au Gabon et à Djibouti. La France participe aussi depuis des décennies à la formation des hommes de troupes, sous-officiers et officiers supérieurs des armées africaines[13]. Cette formation se faisant aussi bien sur place que dans les écoles françaises.
Le facteur linguistique n’est en outre pas étranger au fait que la France soit l’Etat moteur d’une telle opération de formation. Entre la poursuite d’une formation présente depuis soixante ans, le partage d’une langue commune et la présence des forces françaises au Mali et en Afrique de l’Ouest, l’imposition par défaut de la doctrine française à la formation militaire de l’armée malienne prend du sens. Il est intéressant de remarquer que le format de formation des bataillons maliens prend la forme d’un Groupement Tactique Inter-Armées (GTIA), un format que la France s’est particulièrement appropriée après ses expériences réussies en Afghanistan, au Liban et au Mali. Aux yeux des Européens, l’opération Serval a donc permis de montrer l’efficacité du format GTIA dans un environnement tel que le Mali. Ainsi, le 31 juin 2015, le général Lecointre rappelait à propos de l’imposition de la doctrine française à l’EUTM Mali : « Il n’en reste pas moins que l’impact d’une nation cadre est significatif, imposant sa doctrine sur l’ensemble des formateurs de façon homogène et structuré »[14].
En outre, la France évoluant dans un format GTIA dans le cadre de l’opération Barkhane au Mali, il est donc nécessaire de développer des corps armés capables d’évoluer en coopération et cohésion avec ces forces. Si ce format n’est pas propre à la France puisque le Royaume-Uni l’utilisait en Afghanistan dans la province du Helmand[15], il est intéressant de noter que l’essentiel des instructeurs de l’EUTM sont de nationalité autre que française, en particulier allemand, espagnol, britannique et belge. La mission EUTM permet ainsi de proposer une uniformisation indirecte de la culture militaire européenne par une formation multinationale.
II. Quelle culture militaire pour l’armée malienne ?
Interroger la culture militaire malienne permet d’interroger indirectement les ressorts structurels et institutionnels de la défaite des FAMa en 2012 puis de l’effondrement de l’armée face à l’avancée des groupes armés du Nord-Mali. L’année 2012 pose finalement la nécessité de réformer le système de sécurité malien (A), ce que la mission EUTM essaie en partie de faire tout en induisant un certain choc doctrinal militaire (B).
A. De la nécessité de réformer le système sécuritaire malien
L’un des premiers constats effectués vis-à-vis de l’armée malienne est la déstructuration de l’armée malienne ainsi que le démantèlement de la chaine hiérarchique des FAMa. Le général de brigade François Lecointre alors commandant l’EUTM au premier semestre 2013 notait que l’armée malienne était dénuée de réalités de liens hiérarchiques opérationnels et organiques[16]. En outre, le coup d’Etat militaire de 2012 conduit à une rupture des chaines de commandement de l’armée malienne puisque différents groupes de militaires s’affrontent dans ce qui apparait comme des luttes corporatistes internes[17]. La structure de commandement restant ce qui procède de la qualité d’une armée, c’est donc en grande partie sur cet axe que l’EUTM Mali est pensé.
Comment expliquer la nécessité de réformer le secteur de la sécurité alors que les FAMa sont formées et équipées par la France depuis plusieurs décennies ? A cela, plusieurs réponses peuvent être évoquées. En premier lieu, un niveau exceptionnellement peu élevé des dépenses de sécurité de l’Etat malien par rapport au territoire à contrôler : de 4,1 millions de dollars en 1962 à 28 millions en 1983 puis 180 millions en 2010[18]. Des dépenses trop peu élevées pour couvrir un territoire de 1,241 millions de km² malgré l’Assistance Militaire Technique (AMT) de la France. Un autre facteur explicatif est la création du corps des Bérets Rouges, garde présidentielle, placé hors hiérarchie militaire. Ce corps qui capte l’essentiel des dépenses militaires est l’un des seuls à avoir pu appliquer les principes du GTIA en 2012 sans avoir pu empêcher la déroute des FAMa[19]. L’existence d’un corps armé favorisé crée donc des disparités entre les différentes branches de l’armée malienne ainsi que du ressentiment de la base défavorisée de l’armée à l’égard du commandement. Un autre élément, consubstantiel au précédent, est l’absence de lien de loyauté entre la troupe et l’Etat. En effet, pour une majorité de l’armée malienne, l’autorité suprême est incarnée par le capitaine commandant l’unité : le soldat de base se bat non pour le Mali mais pour une solde payée par son capitaine, le risque de défection n’en est donc que plus grand[20]. Réformer l’armée malienne nécessite donc de prendre en compte l’ensemble de ces précédents.
La réforme globale du secteur de la sécurité du Mali devient en outre une nécessité lorsque les forces armées ne parviennent pas à remplir la première responsabilité dévolue à toutes forces armées : la défense de l’intégrité territoriale et de la souveraineté du Mali. Dès lors que les forces en question ne parviennent pas à lutter contre une alliance de groupes armés, touarègues ou djihadistes islamistes, et de groupes criminels transfrontaliers, ces forces doivent faire l’objet d’une reformation complète afin de lutter efficacement contre l’ensemble de ces acteurs. De plus, cette reformation doit permettre de compenser l’absence de leadership, de stratégie, de vision et de bonne gouvernance dont a souffert le secteur de la sécurité depuis la fin de la période coloniale[21].
B. L’apport de l’EUTM Mali : vers un choc doctrinal ?
A l’enjeu de réformer le secteur de la sécurité au Mali, l’Union Européenne répond par deux missions distinctes : l’EUTM Mali à destination des forces armées et l’EUCAP Sahel Mali, mission civile de type PSDC destinée à former les forces de sécurité intérieures. A cela, il faut ajouter une partie de la mission de la MINUSMA, la force multidimensionnelle de l’ONU au Mali, destiné à former des éléments de la police malienne ainsi que la formation dispensée par le G5 Sahel et assurée par le Collège de Défense à Nouakchott ainsi que le Collège Sahélien de Sécurité (CSS) financés par l’Union européenne.
Comme évoqué précédemment, la formation de militaires africains est un processus qui existe depuis l’indépendance des Etats africains. Le processus n’est donc pas nouveau en soit. Toutefois, il est intéressant de remarquer qu’il existe non seulement un tropisme de la France à l’égard de ces pays mais aussi et surtout une forme de dépréciation tenue par les militaires européens à l’égard des militaires africains. Il pourrait être ajouté que cette dépréciation n’est pas propre à l’armée mais touche aussi la population civile[22]. Cette dépréciation apparait comme particulièrement paradoxale si l’on se réfère aux commentaires du colonel Mangin dans son ouvrage La Force noire, lequel présente en 1910 les soldats noirs comme « particulièrement braves mais dénués de sens tactique »[23]. La condescendance du regard sur le soldat africain au début du XXe siècle a laissé la place à une dépréciation qualitative du soldat africain. A titre d’exemple, Aline Leboeuf relevait que les officiers européens en poste à la MINUSMA ou dans Serval se plaignaient des différences de culture militaire en cas d’attentat ou de convois[24], ce qui entravent les actions de chaque acteur militaire.
Bien que l’EUTM tente de former l’armée malienne au format GTIA, le demi-échec des Equipes de Liaison et de Tutorat Opérationnel (ELTO) en Afghanistan, permet de souligner les difficultés d’appropriation de l’interculturalité militaire dans le cadre d’une mission de formation multinationale. L’enjeu de la formation de l’armée malienne permet de poser la question de la pertinence de l’exportation d’un modèle d’armée occidental alors que le développement et l’approfondissement des formes endogènes d’armées africaines, plus adaptées aux besoins et aux moyens des Etats africains. En d’autres termes, la formation de l’armée malienne par l’EUTM est l’occasion d’approfondir la coopération mais aussi l’opportunité de demander comme le déclare un général français à Aline Leboeuf si ce n’est pas « aux Africains de trouver la voie du succès à partir de leur propre conception de la vie sociale et du fonctionnement de leur pays »[25].
La coopération militaire est au cœur de la mission de l’Union Européenne au Mali. Alors que le processus de lancement de l’EUTM Mali a été retardé par un certain nombre de ralentissements des pays de l’Union peu enclins à participer à une opération militaire, notamment la Belgique, l’opération militaire a été rapidement destinée à la formation de l’armée malienne. La déroute de l’armée malienne en 2012 et le coup d’Etat militaire du capitaine Sanogo dans la foulée ont fait apparaître comme nécessaire la réforme du Secteur de la Sécurité malien, en particulier la bonne gouvernance.
Toutefois, le lancement d’une opération de type EUTM pose plusieurs difficultés sur le plan doctrinal. Comment organiser une opération multilatérale avec autant de partenaires ? Quelle doctrine militaire s’impose dans le cadre d’une telle coopération ? Cette dernière question permet de prendre en compte un certain nombre de frictions au sein même des Etats-majors européens. Cela permet aussi de considérer ce que le général Lecointre évoque par la nécessité d’un leadership d’un Etat sur une coalition. Par ricochet, l’opération EUTM Mali a permis de montrer la distance qu’il restait à parcourir pour que les battle groups européens soient effectifs[26].
L’interculturalité au prisme des opérations militaires a d’ailleurs fait l’objet d’un colloque en novembre 2018 à l’Institut de Recherche Stratégique de l’Ecole militaire et constitue le fondement du second axe de la réflexion présente. Face à l’ensemble des défis auxquels l’armée malienne doit faire face depuis 2012, un certain consensus sur la réforme du secteur de la sécurité malien est apparu au sein de l’ensemble des observateurs et décideurs. C’est pourquoi l’EUTM Mali s’accompagne de l’EUCAP Sahel ainsi que de la MINUSMA. Le développement de cette réforme et sa poursuite ont montré un certain nombre de difficultés dans l’opérationnalité des GTIA formés par l’EUTM, puisque leur capacité opérationnelle apparaît comme limitée dès qu’ils sont soumis à des combats dans le nord et le centre du Mali. Les considérations sociologiques que nous avons soulevé s’inscrivent dans une série de perspectives militaires développées depuis l’intervention occidentale en Afghanistan. Ces mêmes considérations qui font dire à un général français que l’EUTM Mali est aussi l’occasion de questionner la pertinence du formation sur le modèle occidental d’armées non occidentales. Dès lors que l’identité d’une armée est un pilier de sa valeur combattante, modifier l’identité d’une armée pourrait influer gravement à court-terme sur la valeur combattante de celle-ci. Aussi l’effort de l’EUTM ne peut s’apprécier que sur une temporalité longue.
[1] Boukari-Yabara, Mali, Monde Arabe/Monde Musulman, De Boek, 2014.p.59
[2] Lefebvre Maxime, « La politique étrangère européenne : quel bilan ? », Diploweb.com, jeudi 2 juin 2016
[3] On notera parmi l’ensemble les travaux d’Aline Leboeuf dont une étude pour l’IFRI, « Coopérer avec les armées africaines », octobre 2017 ; de Jésus Diez Alcalde dont une note pour l’Institut Espagnol d’Etudes Stratégiques, « Cooperación Unión europea-Africa occidental: garantizar la seguridad compartida », juillet 2014
[4] Une Stratégie globale pour l’Union européenne – Année 1, Sécurité et défense
[5] Garcia Martin Laura, « La PCSD a través de las operaciones de gestión de crisis de la Unión Europea: estudio de caso de la EUTM Mali », Documentos de Opinión, Instituto Español de Estudios Estratégicos, 28 février 2014, p.14
[6] Tull Denis, « La coopération franco-allemande au Sahel : conséquences et perspectives du « tournant africain » de l’Allemagne », Notes de recherche de l’IRSEM, n°45, 27 septembre 2017, p.5
[7] Ibid. p.4
[8] Ibid.
[9] De Langlois Maurice (Major-General), Capstack Andreas, « The role of the military in the EU’s external action. Implementing a comprehensive approach. », Laboratoire de l’IRSEM, n°23, 2014, p.20
[10] Garcia Martin Laura, op. cit., p.6
[11] Traité de l’Union Européenne, Protocole 22, Article 5
[12] Rouppert Bérangère, « L’UE et ses Etats membres au Sahel : quelle présence et quels modes d’actions ?», Note d’analyse, GRIP, 15 septembre 2014, p.3
[13] Bangoura Dominique, Les armées africaines (1960-1990), Notes africaines, asiatiques et Caraïbes, 1992, p.57-59
[14] Lecointre François, « EUTM Mali. Le défi de l’interaction avec les partenaires européens », Réflexions tactiques, n°31, janvier 2015, p.61
[15] Goya Michel, « L’expérience militaire britannique dans la province afghane du Helmand (2006-2009) », Sécurité globale, 2009/4, n°10, p.60
[16] François Lecointre, Interview du général de brigade commandant la force de l’EUTM, 17 mars 2013
[17] Niagalé Bagayoko, Le processus de réforme du secteur de la sécurité au Mali, UQAM - Chaire Raoul-Dandurand en études stratégiques et diplomatiques, Février 2018, p. 29
[18] Bangoura Dominique, op.cit. p.174-175
[19] Boisvert Marc-André, « Forces armées maliennes, une lente reconstruction », Afrique contemporaine, 2016/4, n°260, p.88
[20] Ibid. p.89
[21] Moulaye Zeïni, « Occasions manquées pour une réforme du secteur globale de la sécurité au Mali », in Gouvernance du secteur de la sécurité, Leçons des expériences ouest-africaines, Ubiquity Press, 2015, p.87
[22] On notera à ce sujet des extraits d’entrainement de l’armée malienne disponibles sur Internet et faisant l’objet de plaisanteries.
[23] Mangin Charles, La Force noire, Hachette, 1910, p.98
[24] Leboeuf Aline, Coopérer avec les armées africaines, Focus stratégique, n°76, Ifri, octobre 2017, p.49-51
[25] Ibid. p.56
[26] Gros-Verheyde Nicolas, « Mali. Un certain échec du concept des battle groups », Bruxelles 2, 17 janvier 2013
