1949-1985 : analyse de la politique étrangère de la RDA; une lente émergence sur la scène internationale

          Par Astrid DUCRET et Laura LINK

         La fin de la Seconde Guerre Mondiale laisse une bonne partie de l’Europe dans un état déplorable tant au niveau des infrastructures qu’au niveau politique. La guerre a dévasté les villes et les campagnes et fait près de soixante millions de morts. Tandis que l’Ouest, séparé de la partie Est de l’Allemagne, se reconstruit peu à peu sous influence dominante américaine, les Soviétiques demandent d’abord des réparations lourdes pour rétablir un développement progressif de l’URSS, puis prennent en charge la reconstruction de ce qui devient la République Démocratique Allemande pendant près de quatre décennies. Pour se former un glacis protecteur et surtout pour contrer la politique américaine en Europe, J. Staline soigne son « obsession allemande » en intégrant la partie occupée d’Allemagne à sa politique d’expansion. En réponse à la fusion des trois parties sous influence occidentale, le blocus de Berlin ancre un peu plus la division déjà actée depuis la fin de la guerre. L’URSS instaure dès ce moment un régime socialiste et calque sa politique extérieure sur les directives soviétiques sous l’égide d’un parti politique unifié, le SED, Sozialistische Einheitspartei Deutschlands (parti socialiste unifié allemand) et crée, le 7 octobre 1949, la Deutsche Demokratische Republik (République démocratique allemande). D’abord sous forte influence soviétique, le gouvernement est-allemand va tenter tant bien que mal de se créer sa propre politique étrangère afin de gagner sa place sur la scène internationale dans le but inlassable d’être reconnu officiellement. Mais la RDA reste souvent associée à la seule appellation d’Etat satellite, dépendant de Moscou dans tous les domaines. Le territoire n’est pas, du moins jusqu’en 1972, considéré comme une Nation par les autres acteurs de l’Ouest, mais seulement comme un « simple produit de la Guerre Froide ».¹ Malgré sa dépendance économique et militaire, la RDA tente de développer sa propre politique étrangère pour faire valoir sa légitimité.

I. L’émergence de la RDA sur la scène internationale

A. Politique extérieure sous influence soviétique axée sur la paix

A sa création, la RDA bénéficie d’abord de la reconnaissance des autres Etats socialistes et des satellites de l’URSS. Dans sa quête de construction d’un nouvel État, sans pour autant renoncer à une potentielle réunification, le régime créé dans un premier temps plusieurs éléments relatifs à la définition d’une véritable politique étrangère. Un ministère des affaires étrangères (MfAA)² ainsi qu’un service diplomatique sont élaborés et gagnent en importance au fil des années et des politiques vis à vis des autres Etats, majoritairement du bloc de l’Est.

Cependant, les débuts de la volonté d’autonomisation de la RDA sont amoindris par la forte influence soviétique. En effet, même si l’URSS n’a plus son statut d’occupant, le pouvoir soviétique semble, jusque dans les années 1960, ne pas penser à une division durable entre les deux entités allemandes. La Constitution de 1949 est élaborée dans le but de s’appliquer à tout le territoire allemand et inclut les territoires de l’Ouest.³ Sans évoquer une quelconque implication dans un bloc, la RDA se place en défenseur de la paix et déclare les pouvoirs en place sous influence impérialiste comme les ennemis à la promotion de la paix. Ces déclarations peuvent s’intégrer dans la description d’une première phase dans la politique étrangère de la RDA, dans laquelle elle ne cherche pas à diviser le territoire allemand, mais mise au contraire sur une réintégration des deux entités sous une même gouvernance. Jusqu’au début des années 1950, le régime proclame la situation comme provisoire et mise sur une réunification sur un modèle socialiste, justifiant ainsi l’influence de l’URSS vis-à-vis de sa politique. La volonté « pacifique » du régime socialiste est en effet intégrée dans toutes les déclarations et directives, allant à l’encontre de « l’ennemi impérialiste » sévissant à l’Ouest.⁴

Mais la RDA souffre à ses débuts de l’absence de marge de manœuvre dans sa politique étrangère. En effet, le régime a d’abord dû attendre l’aval du pouvoir central soviétique avant de déclarer la naissance de la RDA. De plus, les directives sont largement élaborées en URSS avant d’être mise en place sur le territoire est-allemand. La volonté soviétique est en effet de garder un État neutre, rejoignant ainsi la vision de la France méfiante face à une potentielle nouvelle puissance allemande.

B. Le gel de la situation et le statu quo allemand

Un tournant s’opère dans les années 1950, notamment par les notes de J. Staline de 1952. Favorisant l’idée d’un gouvernement panallemand, il se proclame en faveur d’une réunification mue par la neutralité, et donc d’une non-intégration dans les grandes organisations internationales militaires, et refuserait un réarmement de la nouvelle entité créée. Mais cette proposition est unanimement rejetée par l’Ouest. S’en suit alors une période placée sous le signe du statu quo quant à la question de la réunification : les principaux acteurs se résignent à la séparation du territoire et enterrent toute possibilité de rapprochement.

La révolte des ouvriers à Berlin en 1953 porte par ailleurs un coup au pouvoir central en démontrant qu’une contestation est possible. La réponse soviétique d’un point de vue stratégique est donc de favoriser le nouveau statu quo et de geler la situation actuelle avant d’entreprendre une nouvelle projection vers l’Ouest. A partir de ce moment-là, la division entre l’Allemagne de l’Ouest et l’Allemagne de l’Est est ancrée dans la politique soviétique qui ne cherche plus qu’à maintenir son influence sur ses territoires acquis. En RDA, cela se concrétise par la création d’une Commission de la politique extérieure du Politbüro (bureau politique). Peu à peu, le régime cherche à mettre en place sa propre politique étrangère avec comme objectif principal la reconnaissance de la RDA en tant qu’Etat souverain.

Sur la scène internationale, lorsque la RFA fait son entrée dans le Concert des Nations et rejoint l’OTAN le 23 octobre 1954,⁵ l’URSS réplique par la création du Pacte de Varsovie en 1955. Placés sous l’autorité d’un État-major soviétique, les pays signataires mettent en place une coopération militaire défensive, censée faire contrepoids au bras armé de l’Alliance Atlantique à l’Ouest ; pacte dont fait naturellement partie la RDA, premier rideau défensif de l’empire soviétique.

Sur le plan national, en soutien à la « politique des deux Etats », le régime créé en 1956 la Nationale Volksarmee (la NVA) dans le but de « protéger les travailleurs, [..] et pour la sécurité de leur travail pacifique. […] La réintroduction d’un militarisme agressif en Allemagne de l’Ouest et la création de son armée est une menace permanente pour le peuple allemand et le peuple européen ».⁶ La RDA se place davantage dans le rôle de pacificateur et protecteur du peuple allemand, qu’il soit de l’Ouest ou de l’Est, et illustre le conflit permanent entre les deux gouvernements, relatif à la représentation d’une autorité allemande unique. Les tensions autour du Alleinvertretungsanspruch, le droit de représenter un peuple sur un territoire donné, et qui se fonde jusqu’en 1972 sur une réunification potentielle, s’illustre notamment par les deux doctrines opposées qui modulent les différentes relations des deux Allemagne. Pour contrer la doctrine Hallstein mise en place à l’Ouest qui considère que son régime est le seul représentant légitime et qui prétend rompre toutes relations avec quiconque reconnaîtrait la RDA, le pouvoir en place à l’Est établit sa propre doctrine, nommée d’après son secrétaire général. La doctrine Ulbricht, dans la même idée, décrète que les relations avec Bonn ne pourront pas être entamées tant que les deux Etats ne reconnaissent pas leur souveraineté respective.⁷ La recherche d’une reconnaissance internationale prend donc une nouvelle envergure, notamment par sa place grandissante sur la scène internationale et grâce à une plus large autonomie de la RDA dans l’élaboration de sa propre politique intérieure et extérieure. Forte d’une coopération militaire et sécuritaire avec le Pacte de Varsovie, la RDA entame des discussions avec différents partenaires et sort de sa position de subordination envers l’URSS. Déjà en 1950, la RDA signe avec la Pologne le traité de Görlitz, instituant la frontière Oder-Neisse et marque ainsi sa recherche de légitimité et d’indépendance.

C. Berlin, théâtre de tensions internationales

Mais la volonté est-allemande de poursuivre dans la logique d’une politique autonome et souveraine se retrouve parfois confrontée à la réalité de la Guerre Froide et à l’influence qu’exerce l’URSS sur la politique. Berlin se retrouve au centre des tensions et des dangers d’une escalade potentielle d’agressivité entre l’Ouest et l’Est. En 1958, N. Khrouchtchev décide de lancer un ultimatum aux Occidentaux. S’ils ne retirent pas leurs troupes de Berlin Ouest dans les six mois, l’URSS signera un accord de paix avec la RDA, entérinant ainsi la division de l’Allemagne. Non seulement le pouvoir soviétique cherche à discréditer les Etats-Unis dans leur position de suprématie, mais il veut également renforcer la RDA d’un point de vue stratégique et économique, en séparant définitivement l’Ouest de l’Est pour stopper l’émigration de masse. Pour résoudre la fuite vers l’Ouest, l’ordre est donc donné de commencer la construction du Mur, dans un contexte d’extrême alerte nucléaire et de tensions entre les deux Grands. Après l’épisode de confrontation gelée au Check Point Charlie, la séparation entre les deux Allemagnes est actée de facto par la présence du Mur et la place de Berlin comme zone de cristallisation de la confrontation entre les deux idéologies devient capitale, même si le conflit se déplace vers Cuba.⁸ Bien que le pouvoir central du SED cherche à s’émanciper de l’influence soviétique, la seconde crise de Berlin démontre que la RDA n’est pas encore considérée comme un acteur à part entière mais comme un acteur dont l’utilité et l’implication varient en fonction des relations qu’entretient le Kremlin avec les autres acteurs de la scène internationale. Berlin reste le théâtre des tensions, variant d’intensité en fonction des étapes de la Guerre Froide.

Après une brève période de détente, la crise des euromissiles en 1977 relance l’agressivité soviétique. En installant des missiles SS-20 de portée inférieure à 5.500km, les Soviétiques représentent à nouveau pour toute la partie occidentale de l’Europe une menace prééminente. En cherchant à séparer les intérêts de Etats-Unis de ceux de l’Europe de l’Ouest, l’URSS engage un bras de fer avec l’Ouest dans lequel la RDA se retrouve coincée. En effet, face à l’installation des missiles, les Américains installent des Pershing en RFA, dirigés vers l’Est. Pour bloquer les propositions de l’OTAN, l’URSS n’hésite pas à enclencher une campagne de masse en s’appuyant sur les courants anti-nucléaires de la population allemande.⁹ En RDA notamment, on voit apparaître des mouvements pour la paix et surtout à l’encontre des armes nucléaires (Frauen für den Frieden, FfF, « femmes pour la paix »), soutenus par une propagande étatique active. Malgré le fait que ces mouvements soient autorisés par le régime dans un but stratégique pendant la crise des euromissiles, la RDA tente de faire entendre sa voix sur la scène internationale et va parfois à l’encontre des directives soviétiques. En effet, suite à cette crise des missiles, l’URSS décide de refroidir ses relations avec la RFA et oblige par la même occasion ses satellites à faire de même. Cependant, la RDA, réticente à l’idée de geler ses relations avec son voisin allemand, maintient le dialogue.¹⁰

II. La recherche d’une politique extérieure propre et indépendante

A. L’export d’armement comme levier d’une politique autonome

Pour remédier à cette politique « autonome mais pas souveraine »,¹¹ la RDA se tourne peu à peu vers les pays en développement d’une part pour assouvir son besoin de reconnaissance et d’autre part pour trouver de nouveaux débouchés afin de soutenir son économie planifiée. Cette politique d’exportation est souvent illustrée par l’exportation d’armements.

Afin de justifier ces politiques de rapprochement avec les pays en développement, sans pour autant affirmer une aide par l’armement, E. Honecker déclare en 1971 qu’il est impératif pour la RDA de soutenir activement toutes « les forces progressistes et révolutionnaires du monde ».¹² Ces relations débutent par des rencontres du chef de la NVA avec les pouvoirs en place, notamment en Irak, en Syrie, en Egypte et en Inde. Ces discussions aboutissent à des échanges d’experts et des formations pour les acteurs de certains mouvements marginaux. La RDA s’implique également discrètement dans la Guerre des Six Jours en 1967. Le régime met 35 chars à disposition de l’Egypte et soutient militairement l’offensive contre Israël, dans le but d’affaiblir le bloc occidental. La livraison de plusieurs MIG-17 à l’Egypte est programmée mais les appareils n’arriveront malheureusement qu’après la fin des combats. Bien que la guerre ne soit qu’un épisode éclair au vu de sa courte durée, la RDA se place en tant que soutien de poids quant à la distribution de ses armes. L’armée égyptienne humiliée cherche à se reconstruire et finit donc par recevoir les systèmes d’armes et appareils. Produits sous licence, les très connus AK-47 sont largement vendus au Moyen-Orient, ainsi qu’en Afrique, et se maintiennent dans la course à l’armement face à la concurrence du bloc occidental. Par ces partenariats construits grâce à l’exportation d’armements, la RDA trouve un moyen de construire sa place sur la scène internationale et d’être reconnue par ses clients comme un acteur légitime. Le régime tente dès les années 1960 de rompre son isolement diplomatique face au refus des autres nations de reconnaître l’Etat en tant que pouvoir souverain et se place sur une échelle économique pour établir des contacts. W. Ulbricht voyage par ailleurs au Caire et entame ainsi un bras de fer au Moyen-Orient, soutenant une politique étrangère spécifique à la RDA.¹³

D’autre part, le SED cherche à élargir sa zone d’influence et enclenche des discussions avec des acteurs africains. En Ethiopie notamment, Mengistu Haile Mariam prend en main le pays et cherche une aide extérieure pour asseoir son pouvoir. Prônant une aide pour la construction du socialisme et un soutien à l’insurrection anti-impérialiste, l’Etat est-allemand exporte des armes et des médicaments dans le plus grand secret vers la corne africaine. Mais le pouvoir tente aussi de profiter autrement de ces relations. La RDA connaît à cette époque une pénurie de café qui menace sérieusement d’attiser l’agitation populaire. Le SED propose alors un troc de grains contre des armes à l’Ethiopie et résout ainsi la crise intérieure. Toutefois, les intérêts économiques laissent peu de place à la véritable solidarité envers les mouvements révolutionnaires. Pendant la guerre Iran - Irak (1980-1988), la RDA exporte des armes aux deux protagonistes. Coté iranien comme irakien, on se bat avec les mêmes armes. En Allemagne de l’Est, la décennie 1980 est en effet caractérisée par des difficultés financières conséquentes, dont la principale solution se trouve être le commerce des armes. Ces relations commerciales rapprochent un peu plus la RDA de son objectif initial : en mai 1969, plusieurs pays dont l’Irak, la Syrie, l’Egypte, le Cambodge, le Soudan ainsi que le Yémen du Sud (République démocratique populaire du Yémen) reconnaissent l’Allemagne de l’Est comme État, permettant à la RDA d’asseoir un peu plus sa légitimité.¹⁴

B. L’orientation européenne et inter-allemande de la RDA

Néanmoins, en parallèle de ces politiques axées sur une diplomatie indirecte, la RDA cherche à engager un véritable dialogue avec ses voisins européens. Dans l’optique de dépasser l’état de Guerre Froide, dans lequel la RDA est souvent considérée uniquement comme un enjeu conflictuel, le SED engage des relations, notamment avec son voisin allemand direct et également avec la France. Dans la même lignée que dans son soutien aux différents mouvements révolutionnaires et progressistes, le SED cherche à entretenir de bonnes relations avec le Parti Communiste Français (PCF). Forte de ses relations avec les Etats socialistes, majoritairement à l’Est, la RDA tente d’établir un appui favorable à son combat contre l’impérialisme et le capitalisme dans la politique française. Dès 1958, les échanges se multiplient, notamment lorsque C. De Gaulle cherche à s’émanciper de la tutelle américaine pour mener sa propre politique. A la suite d’un traité qui officialise les relations diplomatiques entre Paris et Berlin-Est en 1974, le premier ambassadeur de la RDA s’installe à Paris, réalisant ainsi la concrétisation du partenariat bilatéral. Dix ans plus tard est inauguré le premier centre culturel français à Berlin-Est principal édifice de la coopération culturelle et scientifique qui unit la France à la RDA.¹⁵ Les années 1970 sont marquées par un rapprochement diplomatique entre les deux Etats, suivi d’un relatif rapprochement idéologique avec l’arrivée de la gauche au pouvoir en France en 1981, la RDA reconnaît que cet acteur peut participer au « processus de détente »¹⁶ en Europe, notamment en considérant la France comme un partenaire privilégié pour la sécurité européenne.¹⁷

La campagne pour la pérennisation de la paix se traduit également par les relations qu’entretient la RDA avec son voisin allemand. Malgré la difficulté d’établir une doctrine stratégique propre et en dépit de l’influence et du pouvoir que garde l’URSS dans sa politique interne, la RDA acquiert en 1972 la reconnaissance mutuelle avec la RFA, marquant un tournant dans la politique extérieure est-allemande, et par là dans sa relation avec le gouvernement de Bonn. Mais sa politique de rapprochement n’est pas pour autant indépendante. E. Honecker met donc en place un délicat équilibre entre sa relation de dépendance avec l’URSS et sa volonté de rapprochement avec la RFA sous la forme d’une « ouverture contrôlée ».¹⁸ La difficulté pour l’URSS et la RDA de soutenir l’économie permet par ailleurs à la RFA de proposer une aide financière en échange d’une facilitation du passage frontalier dès 1981. Le dialogue entre les deux Etats se structure peu à peu, tout en maintenant une certaine distance pour ne pas fragiliser le socialisme qui peine à soutenir son économie. Ce n’est cependant qu’avec l’arrivée au pouvoir de W. Brandt que les relations inter-allemandes entre l’Est et l’Ouest sont plus concrètement entamées. Dès 1966 sont proclamées des directives et des lois facilitant le passage mais uniquement de l’Ouest vers l’Est, donnant priorité aux familles séparées. Peu à peu, les autorisations de passage se relâchent et les habitants et habitantes de l’Ouest peuvent passer jusqu’à 30 jours de l’autre côté du Mur,¹⁹ jusqu’au traité de décembre 1972 qui instaure définitivement des « relations normales de bon voisinage » et qui permet l’intégration de la RDA comme la RFA à l’ONU un an plus tard.

Toutefois, l’influence de l’URSS est toujours présente, notamment dans l’assurance de la sécurité du territoire. Près de 38.000 soldats soviétiques sont postés en RDA, signe que les deux Etats sont intimement liés et que l’Allemagne de l’Est ne sera jamais totalement indépendante.²⁰ Malgré une volonté de se rapprocher de ses voisins européens dans le but de renforcer sa place et sa légitimité, ainsi que son économie par le biais des relations commerciales, la question européenne tend à être mise de côté. La politique inter-allemande semble être la priorité du régime du SED, mais également celle de Gorbatchev qui, dès 1985, favorise une libéralisation des relations de la RDA.