Par Maxime BELLOC
Ces deux dernières années, le Brexit et l’arrivée au pouvoir de Donald Trump ont bouleversé les deux paramètres principaux de la relation OTAN-UE. Le premier pourrait modifier le rapport de forces interne à l’UE entre « atlantistes » et « européanistes » et le deuxième remettre en question les relations euro-atlantiques. La question des relations OTAN-UE se pose depuis le début des années 1990. La fin de la guerre froide en 1991, - avec le questionnement sur la « raison d’être » de l’OTAN- coïncidant presque avec le Traité de Maastricht un an plus tard et la naissance de la PESC dans le deuxième pilier des institutions de l’Union Européenne. Elle se pose encore plus nettement à partir de l’institutionnalisation d’une politique européenne de sécurité et de défense lancée officiellement au sommet de Cologne en 1999[1]. Le champ universitaire anglo-saxon qualifie les années 1990 de période dans laquelle l’Union Européenne a émergé en tant qu’ « acteur de sécurité[2] ».
Le débat entre complémentarité et concurrence dans la relation OTAN-UE ne cesse d’agiter le champ universitaire comme les acteurs politiques européens. Les tenants de la complémentarité ont notamment mis en avant une complémentarité basée sur une répartition des tâches entre l’OTAN et l’UE[3]. A l’OTAN la « hard security », c’est-à-dire simplement la réponse purement militaire, à l’UE les missions dites de « soft security », que l’on peut assimiler à des missions essentiellement de sécurité civile. L’idée de « soft security » naît dans le contexte idéaliste des relations internationales des années 1990. On y trouve notamment le concept de « nouveaux enjeux de sécurité[4] » qui commence à théoriser la sécurité en dehors de la sécurité militaire, incluant notamment des facteurs politiques, économiques et sociaux. Il est vrai que ce concept s’applique alors tout à fait à la situation de l’Europe post guerre froide : la menace militaire soviétique a disparu et le risque potentiel le plus important à la sécurité de l’Union européenne tient alors à l’instabilité à ses frontières. L’Union européenne va même jusqu’à faire de la « soft security » le concept clé de sa stratégie de sécurité. Le premier document stratégique officiel de l’Union, « La stratégie européenne de sécurité » publié en 2003, identifie la pauvreté, la maladie, le manque d’infrastructures, la faiblesse de l’Etat et le crime organisé comme menaces à la sécurité. La place importante réservée à la « soft security » paraît confirmer cette idée de répartition des tâches entre une UE qui « concentre ses efforts sur la gestion civile de crise, tandis que l’OTAN constitue le gardien suprême de la défense de l’Occident grâce à sa puissance militaire »[5].
Pourtant, la relation entre UE et OTAN est loin d’être aussi facile à caractériser. La position européenne est changeante, parfois incohérente, témoin des divisions intra-européennes au sujet de l’Europe de la défense, entre partisans d’une autonomisation stratégique de l’UE envers l’OTAN et donc les Etats-Unis, et partisans du maintien du statu quo[6]. Si bien qu’il est difficile d’interpréter le document stratégique de 2003. La stratégie « soft » adoptée en 2003 a-t-elle sanctionné un renoncement à l’autonomie en laissant l’OTAN seule dans le domaine de la puissance militaire, ou au contraire a-t-elle été le signe d’une volonté d’autonomisation par rapport aux Etats-Unis, en adoptant une stratégie différente du grand frère américain au moment où, rappelons-le, ceux-ci font face à des critiques en Europe pour leur approche exclusivement militaire et unilatéral de leur « guerre contre le terrorisme » ?
La réponse, au vu des divisions européennes sur la relation à l’OTAN, est sans doute les deux à la fois. L’analyse de la période précédant le document de 2003 laisse cependant penser qu’il s’agit d’un renoncement. L’idée de complémentarité sur le principe d’une division hard security/soft security s’est d’abord imposée après les échecs de la PESC en Yougoslavie, puis matérialisée par plusieurs documents et accords officiels. Mais les suites données à cette stratégie de 2003 laissent au contraire penser, à l’insu ou non des véritables intentions initiales, qu’elle a amorcé une dynamique d’autonomisation par rapport à l’OTAN. Les importantes évolutions institutionnelles en attestent, tout en montrant bien que si l’objectif est réellement l’autonomisation, il est encore loin d’être atteint.
Le baptême du feu[7] de l’UE en tant qu’acteur de sécurité en Yougoslavie fut un échec. Elle a dû en tirer des enseignements. Entre renforcement capacitaire ou spécialisation en sécurité civile, l’UE a finalement choisi la seconde option.
D’un baptême du feu manqué au recul capacitaire
La PESC, dans ses premières années, a connu une série d’échecs et de limites[8] qui ont mené à une réorientation de la PESD vers la sécurité civile. Les pressions américaines n’ont pas été étrangères non plus à ce choix. Ce recul de la prétention de l’UE à la « hard security » se manifeste clairement dans la nette baisse des ambitions capacitaires.
Le conflit en Yougoslavie a été le révélateur le plus grave des limites d’une politique étrangère commune européenne et encore plus de toute politique de défense. Deux dysfonctionnements majeurs sont constatables : la division des Européens (entre Français traditionnellement proches des Serbes et Allemands traditionnellement proches des Croates notamment) et la faiblesse des moyens capacitaires qui a rendu l’Union Européenne impuissante en Yougoslavie, au point de devoir faire appel à l’OTAN. La division entre pays membres est une limite constante de la PESC et se retrouve dans bien des conflits postérieurs, dont le cas le plus marquant est certainement la guerre d’Irak de 2003[9]. Le caractère intergouvernemental de la PESC est souvent mis en cause dans cette incapacité européenne à définir une politique commune[10]. Le manque de moyens capacitaires constitue une deuxième limite constante de la PESC, dénotant un réel écart entre les ambitions et les capacités[11].
Face à cet échec, un consensus est d’abord né en Europe sur la nécessité de développer une capacité militaire suffisante[12]. Le sommet franco-britannique de Saint-Malo en 1998 va déjà dans ce sens. Mais cela mène surtout à la création de la PESD à Cologne en 1999. La déclaration commune établit la nécessité pour l’UE de développer « une capacité autonome d’action, appuyée par une force militaire crédible et une capacité à décider de l’utiliser »[13]. Des initiatives européennes, ou du moins des intentions, sont alors prises pour renforcer les capacités militaires de l’UE. L’objectif d’Helsinki prévoyait pour 2003 une force militaire européenne de 50 000 à 60 000 hommes, mobilisables en 60 jours et soutenable pendant un an[14]. Ensuite, en 2003, la France, l’Allemagne, la Belgique et le Luxembourg proposent dans une déclaration conjointe l’établissement d’un quartier général européen pour diriger les opérations militaires européennes.
Pourtant, toutes ces ambitions n’aboutissent pas et se voient sévèrement réduites en 2004 avec la création des European Battlegroups, limités à 1500 hommes, signant l’échec et l’abandon de l’objectif d’Helsinki[15]. Les leçons de la Yougoslavie qui semblaient avoir été tirées n’ont finalement pas abouti à un renforcement de la capacité « hard » européenne. Les pressions américaines n’y ont alors pas été étrangères. Elles ont existé dès le sommet de Saint-Malo (3 et 4 décembre 1998). Dans le même mois, la secrétaire d’Etat Madeleine Albright expose son principe des « Trois D » : pas de découplage transatlantique, pas de duplication des moyens, et pas de discrimination entre membres de l’UE et non membres de l’UE dans l’OTAN[16]. Plus tard, le projet de QG européen a été qualifié outre-Atlantique de « menace à l’OTAN »[17].
Vers la spécialisation en sécurité civile
Le document de 2003 présentant la stratégie européenne de sécurité sanctionne cet abandon de la prétention capacitaire européenne. Il faut surtout resituer ce document dans le contexte de son adoption, correspondant à une période de forte division intra-européenne sur l’attitude à adopter face à la stratégie unilatérale américaine en Irak. Il en ressort une ambition amoindrie, et l’évolution de la PESD vers la sécurité civile.
Face à la stratégie américaine, la réaction européenne a été « tardive, hésitante, et désordonnée » selon Gérard Claude[18]. Les pays membres sont alors divisés entre atlantistes, comme le Royaume-Uni de Tony Blair, pensant que le meilleur moyen d’influencer la stratégie américaine est au sein d’un partenariat et non à l’extérieur[19], et les pays comme la France, l’Allemagne, la Belgique et le Luxembourg qui critiquent plus ou moins ouvertement la stratégie américaine dans sa « guerre contre le terrorisme ».
Dans cette optique, le document de 2003 peut être vu comme un accord a minima consacrant plutôt la victoire de l’idée de complémentarité avec l’OTAN. Le document concentre la stratégie européenne sur la soft security, avec ses objectifs de lutte contre la pauvreté, la maladie, le manque d’infrastructures énergétiques, d’information et de transport, la faiblesse des Etats et le crime organisé[20]. Surtout que le document réitère en même temps la position de « consultation et coopération » de l’UE avec l’OTAN, adoptée au Conseil Européen de Helsinki du 10 et 11 décembre 1999[21]. Dans le champ universitaire, l’idée de répartition des tâches se développe alors entre une Amérique efficace militairement mais peu efficace dans le nation building, et une Union Européenne qui aurait une « expertise » dans le domaine[22].
Les missions menées par l’UE après 2003 sont caractéristiques de cette stratégie de « soft security ». Ces missions présentent à chaque fois des effectifs militaires faibles (400 militaires en Macédoine en 2003, 7000 en Bosnie en 2004) et une concentration sur la sécurité civile et le nation building[23]. La mission EULEX au Kosovo de 2008 à 2012 illustre encore mieux la nouvelle stratégie européenne : la mission a consisté en l’envoi de juges, de procureurs et de forces de police pour combattre la corruption, le crime organisé et enquêter sur les crimes de guerre[24]. Il y a donc clairement en 2003 une évolution de la PESD « de la gestion militaire de crises à la spécialisation sur la stabilisation civile »[25].
En parallèle, l’entrée des pays de l’est en 2004, plus favorables à l’OTAN, et surtout les accords permanents UE-OTAN de 2003 (confirmant et renforçant l’accord dit « Berlin + » de 1999), finissent d’abandonner totalement à l’OTAN la prérogative des missions militaires. Ils prévoient pour l’UE un accès aux capacités de planification opérationnelle de l’OTAN, un commandement européen en son sein pour les opérations de l’UE, mais sous les ordres de l’adjoint au Commandant suprême des forces alliées en Europe.
Si l’on part des ambitions initiales de la PESD et que l’on regarde l’état des lieux en 2004, le recul sur les ambitions capacitaires est évident, et il est tentant d’y voir l’acceptation par l’UE de sa subordination à l’OTAN pour les missions de « hard security ». Pourtant, les développements de la PESD, notamment au niveau institutionnel, montrent que les accords de 2003 ont en réalité débouché sur l’adoption d’une stratégie non pas pensée comme complémentaire de l’OTAN, mais d’une stratégie européenne propre, même si elle comporte encore de sérieuses limites.
En regardant la situation du présent vers le passé, c’est-à-dire d’aujourd’hui à 2003, il est possible de voir que le document de 2003 a en réalité initié une autonomisation stratégique de l’UE, qui se caractérise notamment dans l’autonomisation institutionnelle, allant jusqu’à la superposition avec l’OTAN. Toutefois, les avancées capacitaires sont loin d’avoir suivi les avancées institutionnelles et limitent encore l’autonomie stratégique européenne.
Divergence, découplage et superposition
Le document de 2003 et ses suites, avec les reculs capacitaires, a semblé donner le primat en Europe aux tenants de la complémentarité avec l’OTAN. Pourtant, sur le long terme, la stratégie de soft security s’est autonomisée au fur et à mesure des développements ultérieurs de la PESD, finissant par donner l’avantage de facto aux partisans d’une politique de sécurité européenne plus autonome.
Si l’on revient au contexte de 2003, avec l’opposition en Europe face à l’unilatéralisme américain de ces années-là, il est évident que la stratégie adoptée par l’Union diffère nettement de la stratégie américaine. Si elle a pu être pensée comme une stratégie complémentaire, elle a en fait introduit une divergence[26] stratégique entre OTAN et UE. Il est alors nécessaire de rappeler que le sommet de l’OTAN de Washington avait consacré dans ses concepts stratégiques la stratégie américaine de « guerre contre le terrorisme »[27]. Pour Gilles Rouby et Franz Pfrengler, le document de 2003 doit être interprété comme la volonté de l’UE d’adopter une stratégie propre contre la stratégie américaine qui s’est imposée dans l’OTAN. Par cette affirmation, l’UE repousse la stratégie d’attaques militaires préventives, et privilégie une stratégie de long terme combinant des moyens politiques, économiques, judiciaires, policiers et militaires[28].
Cette autonomisation se matérialise par l’augmentation des opérations européennes de gestion de crise. Cette augmentation a été souvent permise par la combinaison des moyens de l’UE et de moyens nationaux, comme ce fut le cas pour les opérations en République Démocratique du Congo (Artémis et EUFOR), au Tchad et en Centrafrique (EUFOR Tchad-RCA) et en Somalie (NAVFOR)[29]. Ces opérations s’affranchissent de plus en plus du cadre de l’OTAN. Les accords de Berlin + sont peu utilisés. En 2009, seules deux des six missions européennes lancées depuis les accords les ont utilisés (mission Concordia en Macédoine, et EUFOR Althéa en Bosnie)[30]. L’UE tend même de plus en plus à contourner l’OTAN. Alors que les accords de Berlin + prévoyaient un « droit de préférence » pour l’OTAN, c’est-à-dire que c’est l’Alliance qui déciderait de sa participation ou non à une opération, dès 2000 le Conseil européen de Nice a contourné cette disposition. Il a établi des critères permettant de différencier les missions qui se feraient avec l’OTAN et celles qui se feraient de manière autonome[31]. Pour les missions autonomes, un QG multinational serait élaboré pour la planification et le commandement stratégique. Le dispositif de la « nation-cadre » constitue un deuxième moyen alternatif au recours à l’OTAN. Il s’agit de la possibilité d’utiliser les QG nationaux soit de la France, de l’Allemagne, de l’Italie, de la Grèce ou du Royaume-Uni[32]. Le concept de « découplage » a été proposé pour rendre compte de cette autonomisation européenne dans ses opérations[33].
C’est surtout au niveau institutionnel que l’autonomisation est la plus marquante. Pour Laurent Scheek, la PESD a développé des ambitions similaires à l’OTAN (en témoigne les opérations hors zone) et « les discours officiels sur la nécessité de complémentarité peinent de plus en plus à masquer une rivalité croissante[34] ». Les deux organisations créent des dispositifs identiques qui se superposent, enfreignant ainsi le « D » de duplication de la doctrine des « 3 D » de Madeleine Albright. En effet, la création de la Force de réaction rapide par l’UE en 1999 a été suivie par la Force de réaction de l’OTAN en 2002[35]. La création d’institutions comme l’Agence européenne de défense et l’Etat major de l’UE (EMUE) témoignent également de cette avancée institutionnelle. D’ailleurs, l’Etat-major de l’UE a été renforcé à tel point que l’UE dispose désormais d’une chaîne de commandement opérationnel disposant de son centre d’opérations et des cinq QG nationaux de planification et de conduite (dispositif de la nation-cadre), la rendant ainsi autonome vis-à-vis des moyens de l’OTAN[36].
Une limite : les avancées capacitaires sont loin de suivre les avancées institutionnelles
Toutefois, malgré le renforcement institutionnel, la spécialisation de l’UE sur la soft security ne peut en réalité pas suffire. Elle ne peut à elle seule constituer une stratégie complète et ne peut se limiter qu’à des missions de petite envergure. L’avancée reste quasiment uniquement institutionnelle et le volet capacitaire n’avance pas, car la difficulté des Etats européens à définir une politique commune et la présence des divisions classiques entre atlantistes et européanistes ne s’est pas résolue depuis 2003.
La « soft security », principe qui gouverne encore de facto la stratégie européenne au vu de l’absence de renforcement capacitaire, a été l’objet de nombreuses citriques conceptuelles. Elle est vue dans l’école réaliste des relations internationales au mieux comme un dérivé d’une stratégie plus complète, au pire comme une chimère[37]. La mission en Bosnie a été critiquée sur l’idée que la mission européenne perpétuerait une culture de la dépendance empêchant le développement futur de l’état bosnien[38]. Aucune crise ne peut se résoudre uniquement par des opérations de sécurité civile. Elle suppose la combinaison de facteurs de coercition et de stabilisation, d’où l’idée d’une répartition des tâches entre OTAN et UE[39]. Si l’UE souhaite réellement se doter d’une stratégie propre et autonome comme le développement institutionnel le laisse à penser, alors la « soft security » ne peut y suffire et la question du développement capacitaire reste entière. Les acteurs institutionnels de l’UE en sont conscients comme en témoigne la prise de position de Nick Witney, ancien directeur de l’Agence européenne de défense, pour qui la « soft security » n’est pas suffisante pour l’UE[40].
Le développement institutionnel ne signifie pas la fin des divisions européennes entre atlantistes et européanistes. L’article 17 du Traité sur l’Union Européenne résultant du Traité de Lisbonne, dit reconnaître « le caractère spécifique de la politique de certains Etats-membres » et respecter « les obligations découlant du Traité de l’Atlantique Nord pour ceux qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans son cadre »[41]. Dans cette situation, il est difficile d’envisager prochainement un développement capacitaire de la PESD, nécessaire pour une stratégie européenne de sécurité autonome. De plus, la limitation à la « soft security » d’une stratégie européenne ne permet pas de dépasser la division. Un des avantages sécuritaires de l’OTAN par rapport à la PESD reste la garantie de défense militaire commune posée à l’article 5 du Traité de l’Atlantique nord. Or, la PESD s’est depuis le début refusée toute référence à une défense territoriale collective. Ainsi l’on voit que l’autonomisation effective de la stratégie européenne de sécurité ne saurait passer que par le choix pour l’Europe d’assumer une part de « hard security ».
Pour conclure, les échecs des débuts de la PESC ont conduit finalement à l’abandon de la prétention capacitaire de la PESD. En 2003, l’Union Européenne publie un document qui confine sa stratégie de sécurité à des opérations de sécurité civile, ou « soft security ». Cela a pu être vu comme l’acceptation par l’UE d’une répartition des tâches avec l’OTAN, chargée elle de la sécurité proprement militaire. Pourtant, les développements institutionnels ayant suivi montrent un processus d’autonomisation stratégique de l’UE. Il est difficile, au vu de la division des pays européens en 2003, d’établir la véritable intentionnalité à la signature du document stratégique. Il est plus aisé de dire que dans la plus pure tradition de la construction européenne, l’inertie du développement institutionnel a fini par dépasser les divisions politiques. Mais en matière de défense, cela a ses limites. Une stratégie se voulant réellement autonome ne peut se limiter à la « soft security » au vu des limites du concept. La réelle autonomisation ne saurait passer que par un développement des capacités militaires européennes. Le développement institutionnel ne saurait cependant y parvenir seul et la nécessité d’une volonté politique commune reste entière dans ce domaine.
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REFERENCES
[1] KENEALY, D., PETERSON, J. and CORBETT R. Security in the New Europe, New York, Oxford University Press, 2012, p. 191
[2] Ibidem
[3] Voir notamment dans le monde francophone : BOUCHE, Anne-Marie, Le hard power et le soft power, une possibilité de répartir les responsabilités politiques entre l’UE et l’OTAN, Paris, Editions des Riaux, 2006 ; COURMONT, Barthélémy, « Que reste-t-il de la fracture transatlantique ? », in LAVALLEE, Chantal (dir.), L’Europe de la défense : acteurs, enjeux et processus, Paris, Cahiers du CESSC, La Documentation Française, 2008
[4] En anglais « new security challenges » (HUNTER, cité dans COTTEY, A, Security in New Europe, New York, Palgrave Macmillan, 2007, p.68).
[5] SCHEECK, Laurent, « Concurrence, coopération et complémentarité dans le paysage européen de la sécurité et de la défense : vers un découplage silencieux entre l’UE et l’OTAN ? », in LAVALLÉE, Chantal, « L’Europe de la Défense : acteurs, enjeux et processus », Les Champs de Mars, Cahiers du CESSC, nº 19, 2008
[6] On trouve dans la littérature anglo-saxonne une catégorisation entre « euro-gaullistes » et « euro-atlantistes » dont les principaux protagonistes sont la France et le Royaume-Uni (GARTON, cité dans COTTEY, A., op. cit., p. 86).
[7] GINSBERG, cité dans KENEALY et al., op. cit., p. 190
[8] COTTEY, A., op. cit., p. 79
[9] Ibidem, p. 80
[10] Ibidem, p. 83
[11][11] « Capabilities-expectations gap » (HILL, cité dans KENEALY et al., op. cit., p. 190)
[12] KENEALY et al., op. cit., p. 190
[13] Déclaration commune à la suite du Sommet de Cologne
[14] COTTEY, A., op. cit., p. 95
[15] Ibidem
[16] BROCH HUESO, Joaquin, « La relation OTAN-UE : complémentarité ou subordination ? », diploweb.com. [En ligne]. Disponible à : https://www.diploweb.com/La-relation-UE-OTAN.html. Consulté le 22 décembre 2018
[17] HAINE, Jean-Yves, « La PESD et l’OTAN », in GNESSOTTO, N. (dir.), La Politique de sécurité et de défense de l’UE : les cinq premières années (1999-2004), Paris, Institut d’Études de Sécurité de l’UE, 2004, p. 146
[18] CLAUDE, Gérard, « Bilan et perspectives de la PESD (1998-2008) », Défense nationale et sécurité collective, février 2008, p. 16
[19] COTTEY, A., op. cit., p. 86
[20] Stratégie européenne de sécurité, 2003
[21] BROCH HUESO, Joaquin, op. cit.
[22] SMITH, cité dans KENEALY et al., op. cit., pp. 197-198
[23] COTTEY, A., op. cit., p. 96. Ces missions ont d’ailleurs été critiquées pour la modestie des moyens employés.
[24] Ibidem
[25] KENEALY et al., op. cit., p. 194
[26] BROCH HUESO, Joaquin, op. cit.
[27] Ibidem
[28] ROUBY, Gilles, et PFRENGLER, Franz, OTAN-UE : partenariat ou concurrence ?, Paris, éditions des Riaux, 2005, p. 32
[29] BROCH HUESO, Joaquin, op. cit.
[30] Ibidem
[31] HAINE, Jean-Yves, op. cit., p. 150
[32] MONGRENIER, cité dans BROCH-HUESO, Joaquin, op. cit.
[33] SCHEECK, Laurent, op. cit., p. 2
[34] Ibidem
[35] BROCH HUESO, Joaquin, op. cit.
[36] Ibidem
[37] KENEALY et al, op. cit., p. 195
[38] Ibidem, p. 196
[39] BOUCHE, Anne-Marie, op. cit.
[40] WITNEY, N., « Re-energizing Europe’s Security and Defense Policy », European Council on Foreign Relations, Londres, 2008, p. 10
[41] BROCH HUESO, Joaquin op.cit.
